تحولات مسولیت مدنی دولت و مؤسسات عمومی در ایران

تحولات مسولیت مدنی دولت و مؤسسات عمومی در ایران
نظم و امنیت، عناصر مقوم جوامع انسانی است و این دودر هم نشینی با قدرت به ثمر می نشیند و زیرا جامعه بدون وجود قدرت سامانی ندارد و تضاد و منافع انسانهارقابت و کشمکش میان صاحبان حق را به ارمغان میآورد که در آن تعادل و توازنی برقرار نیست و هرکس مترصد فرصتی است که آنچه را که ندارد از دارا بستاند و آنکه چیزی از دست داده منتظر فرصتی است برای انتقام می گردد و آنچه که این هرج و مرج را پایان می‌دهد ذی قدرتی است مافوق تمامی قدتها در جامعه است که تمامی اعضا جامعه مطیع او و تمامی قدرتها در قدرتش مستحیل باشد، این اقتدار برتر و بلامنازع از آن حکومت است.
حکومت در آغاز فعال مایشایی بود که به مناسبت سیطره و تفوقی که بر سایر قدرتها در قلمروش داشت از هر گونه تعرضی مصون و دور از دسترس اعضاء جامعه قرار داشت و بنام فرمانروای مطلق نظم و امنیت را به جامعه ارزانی می‌داشت و هرگاه که می‌خواست :آن را می‌ستاند بی آنکه امکان تظلمی نسبت به عملکردهای حکومت وجود داشته باشد زیرا این فرمانروا بود که منبع هر ضابطه و قانونی قلمداد میشد و او صاحب حکومت کشور و تک تک افراد جامعه بود بنابراین در سازماندهی روابط اجتماعی آنچه نمود داشت سلطان بود و رعیت، و مصونیت فرامانروا و به تعبیر دیگر حکومت در انجام امور صورتی موجه و غیرقابل تردید داشت.[1]

درگذار از تاریخ افول شب‌های تاریک قرون وسطی اندیشمندان روشنگری با رجعتی بر اندیشه‌های حقوق طبیعی نسبت به بازیابی آزادیهای انسانی در آثار خود کوشیدند و با آگاهی انسانها نسبت به حقوق ذاتیشان نهضت‌های بزرگی در مقابل خودرایی حکومتهای مطلقه را سازماندهی نمودند تا آنجا که پادشاهان مجبور به اعتراف به حقوق انسانها شدند و در طی این مسیر بود که حکومتهای مطلقه به حکومتهای مشروطه که ناگزیر از احترام به حقوق طبیعی رعایای خود بودند بدل شدند و نهایتاً این حکومتهای مشروطه نیز با محور قرار گرفتن حق مردم بعنوان مبنی حکومت به دولتهای قانونمند تبدیل شدند.[2]

قانونمندی دولت تأکیدی است بر مفهوم حقوقی حکومت، به این عنوان که بر اساس به رسمیت شناخته شدن حق مردم در تعیین سرنوشتشان در جمیع شئون اجتماعی با تفکیک در حوزه‌های کارکردی حکومت از صورت بیان اراده فردی خارج شده و سازمانی با صورتبندی حقوقی می‌یابد که بعنوان نماینده منافع عمومی واجد شخصیتی متمایز از افراد جامعه گردیده و این شخصیت متمایز حقوقی منبع حقوق و تکالیف آن شناخته می‌شود.

از طرفی در تفکیک حوزه‌های کارکردی حکومت دیگر این شهروندان هستند که واجد صلاحیت تصمیم‌گیری برای اداره امورشان می‌باشند که بیان اراده جمعی آنان مفهوم قانون به خود گرفته و بر مدار آن است که جامعه اداره می‌گردد، محوریت قانون در اجتماع نمادی از مقید گردیدن حکومت است و در این چیرگی نه تنها حکومت مقید به قانون است بلکه موجودیت حکومت به قانون وابسته است به تعبیری دیگر دولت واجد شخصیت حقوقی است از آنجا که قانون او را واجد این شخصیت شناخته است.

بهمین جهت دور از انتظار نیست که حکومت را در قبال وظایفش در مقابل قانون مسئول بشناسیم وبهمین خاطر است که دولت در عملکردهایش ناگزیر از کسب مجوز قانونی (کسب صلاحیت) می‌گردد و وجود نداشتن این صلاحیت، بطلان عمل حکومت و ضمانت اجراهایی قوی نظیر برکناری کارگزاران خاطی حکومت را بهمراه دارد.

آنچه که در باب مسئولیت دولت بیان شد تنها به مسولیت در مقابل قانون بسنده گردید و هنوز شأن اجل دولت بعنوان «نفس کل»[3] در مقابل افراد مردم ملاحظه نشده است.

اما رویکردی متحول‌تر نسبت به دولت که می‌توان آن را نتیجه برداشتی نوین از اصل حاکمیت قانون دانست شمول مفهوم «تساوی در برابر قانون» علاوه بر شهروندان و اشخاص حقوقی حقوق خصوصی بر شخصیتهای حقوقی حقوق عمومی بطور اعم و بر شخصیت حقوقی دولت بطور اخص است که نتیجه این تلقی از مفهوم تساوی در برابر قانون در مواجهه با خسارات ناشی از عملکرد دولت در قبال شهروندان و سایر اشخاص حقوق خصوصی گسترش دامنه مسئولیت مدنی به دولت خواهد بود.

مقدمتاً لازم است که روشن گردد مراد از دولت در این مقاله با عنایت به ضرورت ایجاد بستر مناسب برای صیانت از حقوق شهروندان در برابر قدرت عمومی و با توجه به ایرادات و نارسائیهای قواذین فعلی مربوط به مسئولیت مدنی دولت عبارت است از قوای سه گانه و سازمانهای وابسته به آنها که علاوه بر آن نهاد رهبری و مؤسسات عمومی تحت نظارت وی نیز داخل در مفهوم دولت می‌گردد.

از سویی دیگر مفهوم مسؤولیت مدنی مفهوم کلیدی دیگر این مقاله است، مسؤولیت مدنی لزوم جبران خسارتی است که از ناحیه فردی خارج از الزامات قراردادی و یا اعمال مجرمانه به دیگران وارد می‌آید و با وجود این در تعبیر دیگر مسؤولیت مدنی شاخه‌ای از مسؤولیت حقوقی است بدین معنی که تعهد و الزامی که شخص نسبت به جبران زیان وارده به دیگری دارد، اعم از آنکه زیان مذکور در اثر عمل شخصی یا عمل اشخاص وابسته به او ناشی شده باشد. که شامل مسؤولیت قراردادی و مسؤولیت خارج از قرارداد (مسؤولیت قهری) می‌شود فلواقع مسؤولیت قهری هنگامی وجود دارد که بر اثر نقض وظیفه‌ای قانونی زیانی به کسی رسد و لازم نیست که قرارداد یا تعهدی از قبل وجود داشته باشد.[4]

مسؤولیت مدنی مطلق منصرف به همین مسؤولیت غیرقراردادی است چنانکه قانون مسؤولیت مدنی مصوب سال 1339 این اصطلاح را در معانی مذکور به کار برده است. بحث ما نیز ناظر به مسؤولیت مدنی به معنای اخص کلمه یعنی مسؤولیت خارج از قرارداد می‌باشد.

در خصوص مبانیمسؤولیت مدنی باید اذعان داشت ک در ابتدا مبنایمسؤولیت مدنی اشخاص بر پایه تقصیر بنا شده بود یعنیمسؤولیت مبتنی بر تقصیر بر این اصل استوار است که در هر دعویمسؤولیت خواهان یا زیان دیده باید ثابت کند که عامل ورود زیان با ارتکاب خطا زیانی را به بار آورده[5] یعنی باید بین تقصیر وی و ضرر حاصله رابطه سببیت وجود داشته باشد. با گسترش جوامعمسؤولیت مبتنی بر تقصیر به خوبی نمی‌توانست بسیاری از خسارات را تحت شمول خود قرار دهد، در نتیجه گروهی مبنای مسؤولیت را مبتنی بر نظریه‌های فارغ از تقصیر بنا نهادند و چنین عنوان کردند که هرگاه در اثر اعمال اشخاص به افراد زیان وارد آید شخص مسؤول جبران خسارت وارده خواهد بود.

در قرن 19 پس از انتقاد از نظریه مصونیت دو لت، اصل عدم مسؤولیت دولت که ملهم از عقیده حاکمیت مطلق دولت بود با گسترش دموکراسی و با پیدایش افکار جدید و ظهور حقوق مردم در صحنه سیاسی و همینطور گسترش جبران خسارت و مسؤولیت در روابط خصوصی در اثر توسعه تکنیک بیمه جای خود را به اصل پذیرش مسؤولیت مدنی دولت داد. اینکه اشخاص اعم از حقیقی یا حقوقی بتوانند خسارت وارده به خود از جانب سازمانها و نهادهای دولتی را ترمیم نمایند اندیشه‌ای درست و عادلانه می‌باشد و پذیرش جبران خسارت زیان دیده از سوی قانونگذار از پایه‌های اصل لزوم تساوی در مقابل قانون است.

اما سؤالی که باقی می‌ماند این است که آیا مبنای مسؤولیت مدنی دولت همان مبنای عام مسؤولیت مدنی مطرح در حقوق خصوصی است؟ و یا آنکه قواعد خاص خود را طلب می‌کند؟ در این خصوص عقاید متفاوتی وجود دارد گروهی حفوقدانان مبنای مسؤولیت مدنی دولت را بر پایه تقصیر بنا نهادند و اینگونه بیان کردند که دولت تنها در مواردی نسبت به اعمال کارکنان خود مسؤولیت دارد که اعمال آنها در حین انجام وظیفه و مربوط به خطای اداری آنها باشد. یعنی دولت دامنه مسؤولیت مدنی خود را بسیار محدود می‌کند و دولت تنها در قبال خطای اداری کارمند که به طور غیرعمدی صورت می‌گیرد مسؤول شناخته می‌شود و در صورتی که فعل کارمند در حین انجام وظیفه همراه با سوء نیت و خطای سنگین باشد آنرا از مسؤولیت مدنی دولت جدا دانسته و مسؤولیت شخصی کارمند را مطرح می‌سازند. با رویکردی به دولت ناکارآمدی نظریه تقصیر در مورد اعمال دولت نیز نمایان است بر همین اساس گروهی در جهت جبران خسارت زیاندیده و ایجاد مسؤول مستطیع در جبران خسارت خطای اداری را توسعه دادند و اظهار نمودند که دولت در تمامی اعمال کارمندان که در حین انجام وظیفه سبب خسارت به اشخاص می شودمسؤولیت تضامنی دارد خواه این اعمال عمدی باشد یا غیرعمدی و در مرحله بعد یعنی پس از جبران خسارت زیاندیده توسط دولت و در مراجعه دولت به کارمند خاطی از نظریه تقصیر پیروی کردند یعنی به نوعی قائل بهمسؤولیت مستقیم دولت شدند.

پیروی از نظریه‌های فوق در حقوق کشورهای مختلف تحولات عمده‌ای را در بابمسؤولیت دولت به ارمغان آورده است که در بخشهای آتی به آن اشاره می‌شود.
نظریه دیگری که موجب تشکیلمسؤولیت مدنی دولت می‌گردد مبتنی بر تساوی در برابر هزینه‌های عمومی و تضمین حق است که از خلال قواعد ویژه‌ای جدای از قواعد عاممسؤولیت مدنی استنباط می‌شود. مقایسه دولت با شرکتهای بیمه مبنای نظریه دیگری است یعنی دولت به مثابه یک شرکت بیمه بزرگی مستلزم به جبران خسارت وارده به افراد جامعه می‌باشد.

در حال حاضر در اکثر کشورهای پیشرفت با پذیرشمسؤولیت مدنی دولت در جهت حمایت از حقوق زیاندیده دامنهمسؤولیت مدنی دولت را بر اساس نظریه‌های فوق گسترش داده‌اندو به نوعی بر ای دولتمسؤولیتی فراتر از قواعدمسؤولیت مدنی در حقوق خصوصی قائل هستند در حالی که چنانچه بعداً بررسی خواهد شد در حقوق ایران با توجه به ماده 11 قانونمسؤولیت مدنی برای دولت به نوعی مصونیت قائل شده و کارکنان دولت را به سبب افعال خود که در حین انجام وظیفه باعث ایراد زیان می‌شوند شخصاًمسؤولت می‌شناسد، بدون در نظر گرفتن اینکه آیا عمل زیانبار غیرعمدی بوده است و یا همراه با سوءنیت انجام شده و فقط دولت را در خصوص نقص وسایل و تشکیلاتمسؤول می‌شناسد که این مفهوم نیز کلی و مبهم می‌باشد که اثبات آن در مقابل دولت به دشواری صورت می‌گیرد.

دکترینمسؤولیت مدنی در ایران علی رغم تحولمسؤولیت مدنی دولت در سایر کشورها همچنان از مفهوم سنتی تفکیک اعمال دولت به تصدی و حاکمیت پیروی میکند و تحول دولت حاکم صرف به دولت خدمتگزار درمسؤولیت مدنی دولت در ایران نادیده گرفته شده است.

گستره اشخاص و اعمالی که دولت در قبال انهامسؤول شناخته می‌شود، سوالی است که نظریات مختلفی در مورد آنها ارائه شده است. گروهی قائل به این هستند که دولت تنها در قبال اعمال کارکنان رسمیمسؤول می‌باشند و گروهی قلمرومسؤولیت دولت را نسبت به تمامی مستخدمان عمومی تسری داده‌اند یعنی تمام کارکنان رسمی و قراردادی و داوطلبان اختیاری و اجباری و همچنین اعمال تقنینی و قضائی و حتی اعمال حاکمیتی قوه مجریه تسری داده‌اند.

پس از پذیرشمسؤولیت مدنی دولت و بررسی ارکان و مبانیمسؤولیت، سؤالی که مطرح می‌شود این است که زیاندیده برای اثبات حق خود، باید دعوی را در برابر کدام مرجع مطرح کند به عبارت دیگر دادگاه صالح برای رسیدگی به دعاویمسؤولیت مدنی دولت کدام است؟

همچنین جبران خسارت توسط دادگاه صالح مسأله دیگری است که در بررسی آثارمسؤولیت مدنی دولت به آن اشاره شده در پایان آنچه که در خصوص ضمانت اجرایی جبران خسارت ناشی ازمسؤولیت مدنی دولت بایستی بدان توجه شود به طور مبسوط توضیح داده خواهد شد.

فهرست مطالب:
مقدمه……………………………………………. 1
طرح بحث…………………………….. 1
هدف تحقیق……………………………………………………………… 10
سوالهای تحقیق………………………………….. 10
فرضیات تحقیق……………………………………….. 11
روش تحقیق………………………………………… 12
ارائه اجمالی پلان…………………………….12
بخش اول: تبیین مفاهیم و مبانی مسؤولیت مدنی دولت ………………… 14
فصل اول: مفاهیم ………………………………………………….. 14
مبحث اول: مفهوم و شاخه‌های مسؤولیت ……………………………… 15
بند 1: تعریف مسؤولیت………………………………………………. 15
ب 2: اقسام مسؤولیت ………………………………………………. 16
الف: مسؤولیت اخلاقی ………………………………………………. 16
ب: مسؤولیت حقوقی ……………………………………………….. 17
مبحث دوم: مقایسه مسؤولیت مدنی با سایر مسؤولیتها ……………………. 20
بند 1: مقایسه مسؤؤلیت مدنی با مسؤولیت اخلاقی ………………………. 20
بند 2: مقایسه مسؤولیت مدنی با مسؤولیت کیفری ……………………….. 21
بند 3: مقایسه مسؤولیت مدنی با مسؤولیت اداری ………………………… 23
مبحث سوم: دولت ………………………………………………….. 24
بند 1: مفهوم دولت …………………………………………………. 24
بند 2: مصادیق واحدهای دولتی و ضابطه تشخیص آن ……………………. 27
بند 3: مفهوم دولت در مسؤولیت مدنی ………………………………… 30
فصل دوم: تحول مبانی مسؤولیت مدنی دولت و تأثیر آن برنظام حقوقی ایران. 33
مبحث اول: نظریه مصونیت …………………………………………… 35
بند 1: مفاد نظریه …………………………………………………… 35
بند 2: نقد نظریه ……………………………………………………. 39
مبحث دوم: نظریه‌های مسؤولیت مبتنی بر تقصیر …………………………. 40
بند 1: نظریه مسؤولیت غیر مستقیم دولت ……………………………….. 41
بند 2: مفهوم خطای اداری و ضابطه تشخیص آن از خطای شخصی……….. 43
بند 3: اجتماع خطای شخصی و اداری ………………………………… 50
بند 4: اجتماع مسؤولیت اداری و شخصی ………………………………. 52
بند 5: تعدیل نظریه تقصیر ……………………………………………. 54
بند 6: نظریه مسؤولیت مستقیم دولت ………………………………….. 57
مبحث سوم: نظریه‌های نوین در مسؤولیت مدنی دولت …………………….. 61
بند 1: نظریه خطر …………………………………………………… 63
بند 2: نظریه تساوی شهروندان در برابر تحمل هزینه‌های عمومی …………….. 65
بند 3: نظریه تضمین حق …………………………………………….. 68
بند 4: نظریه دولت بیمه‌گر……………………………………………. 71
بخش دوم: ارکان و قلمرو مسؤولیت مدنی دولت ………………………. 73
فصل اول: ارکان مسؤولیت مدنی دولت……………………………….. 74
مبحث اول: ضرر ……………………………………………………. 75
بند 1: مفهوم ضرر ………………………………………………….. 75
بند 2: شرایط ضرر قابل مطالبه ……………………………………….. 77
الف: مسلم بودن زیان ……………………………………………….. 77
ب: زیان باید مستقیم باشد……………………………………………. 78
ج: قابل پیش‌بینی بودن زیان …………………………………………… 79
د: زیان باید خاص باشد. …………………………………………….. 80
هـ: زیان قبلاً جبران نشده باشد…………………………………………. 81
مبحث دوم: فعل زیانبار ………………………………………………. 81
بند 1: ویژگی عامل فعل زیانبار ………………………………………… 81
بند 2: ویژگی فعل زیانبار ……………………………………………… 84
مبحث سوم: تقصیر …………………………………………………. 87
بند 1: مفهوم تقصیر ………………………………………………… 87
بند 2: مصادیق تقصیر اداری ………………………………………….. 88
بند 3: نقش تقصیر در تحقق مسؤولیت مدنی دولت………………………… 90
مبحث چهارم: رابطه سببیت…………………………………………… 92
بند 1: مفهوم رابطه سببیت …………………………………………… 92
بند 2: اجتماع اسباب و تعیین سبب مؤثر در وقوع زیان ……………………. 93
بند 3: نقد رابطه سببیت ……………………………………………… 94
فصل دوم: قلمرو مسؤولیت مدنی …………………………………….. 96
مبحث اول: تفکیک اعمال دولت ……………………………………… 97
بند1: نظریه حاکمیت و تصدی ……………………………………….. 97
بند 2: نظریه‌های نوینی در تفکیک اعمال دولت ………………………… 101
الف: نظریه تفکیک میان اعمال دولتی و مالکانه ………………………… 101
ب: نظریه تمیز اعمال تصمیم‌گیری و اجرایی…………………………….. 104
مبحث دوم: مسؤولیت مدنی دولت در اعمال تقنینی……………………… 105
بند 1: اعمال غیرقانونگذاری قوه مقننه ………………………………… 105
بند 2: اعمال قانونگذاری …………………………………………… 110
مبحث سوم: مسؤولیت مدنی ناشی از اشتباهات قضایی …………………. 115
بند 1: تعریف سوء اجرای عدالت …………………………………….. 115
بند 2: مسؤولیت مدنی قضات ……………………………………….. 119
بند 3: مسؤولیت مدنی سایر مأموران قضایی ……………………………. 125
مبحث چهارم: مسؤولیت مدنی ناشی از اعمال اجرایی …………………… 127
بند 1: زیانهای ناشی از اعمال حاکمیت قوه مجریه……………………….. 127
بند 2: زیانهای ناشی از اعمال تصدی ………………………………… 136
بخش سوم: آثار و مراجع صالح رسیدگی به دعاوی مسؤولیت مدنی دولت …….
فصل اول: آثار مسؤولیت مدنی دولت ……………………………….. 141
مبحث اول: جبران خسارت …………………………………………. 142
بند 1: شیوه‌های جبران خسارت ……………………………………… 142
بند 2: نحوه اجرای احکام محکومیت علیه دولت ………………………… 147
بند 3: توزیع نهایی مسؤولیت کارمند و دولت …………………………… 150
مبحث دوم: تأثیر بیمه در مسؤولیت مدنی ……………………………… 152
بند 1: مفاد ………………………………………………………. 152
بند 2: نقد ……………………………………………………….. 157
فصل دوم: مراجع صالح رسیدگی به دعاوی مسؤولیت مدنی دولت ……… 160
مبحث اول: مراجع اختصاصی ……………………………………….. 161
بند 1: دیوان عدالت اداری ………………………………………….. 161
بند 2: مقایسه صلاحیت شورای دولتی با دیوان عدالت اداری ……………… 167
بند 3: دادگاه انتظامی قضات ……………………………………….. 168
مبحث دوم: مراجع عمومی ………………………………………….. 170
بند 1: حدود صلاحیت مراجع عمومی ………………………………… 170
بند 2: انتقاد از نظریه صالح ندانستن دیوان ……………………………… 172
نتیجه‌گیری ………………………………………………………. 175
فهرست منابع…………………………………………………….. 187