تحقیق درباره اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی

دانلود تحقیق و مقاله رایگان با عنوان تحقیق درباره اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی

اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی
قسمت اول: بحران بيکاری
با توجه به روند رو به رشد شرکت زنان در بازار کار، افزایش کارایی نیروی کار، و گسترش بیسابقه بیکاری پنهان، کنترل و حل مشکل بیکاری به احتمال قوی نیازمند نرخ رشد تولیدی متجاوز از %10 در سال خواهد بود

هادی زمانی
www.iransolidarity.com
دوشنبه ۱۷ شهريور ۱۳۸۲ – ٨ سپتامبر ٢٠٠٣
بحران بيکاری بيش از هميشه ثبات اجتماعی و اقتصادی ايران را تهديد ميکند. طبق آمار رسمي، نرخ بيکاری در ايران بالغ بر 16% است. برای کنترل و کاهش آن به يک سطح قابل پذيرش، نرخ رشد اقتصاد ايران طی دهه آينده ميبايست حداقل دو برابر شود. انجام اين کار در چارچوب مناسبات اقتصادی موجود، اگر غيرممکن نباشد، بسيار دشوار خواهد بود. با توجه به ابعاد گسترده بيکاری پنهان، در بهترين شرايط، به ويژه بالا بودن درآمد ايران از محل صادرات نفت، حتی حفظ شرايط موجود برای اقتصاد نا به هنجار ايران چالشی عظيمی خواهد بود. در مجموع، حل معضل بيکاری بدون تغييرات بنيادی در ساختار اقتصاد سياسی کشور ميسر نخواهد بود.

وضعيت موجود

جمعيت فعال عبارت است از افراد بين 15 تا 65 سال (يعنی سن رسمی کار)، که قادر و مايل به اشتغال ميباشند. لذا، دانش آموزان، دانشجويان، سربازها، زنان خانه دار، … جزو جمعيت فعال محسوب نميشوند. نرخ بيکاری عبارت است از نسبت بيکاران به جمعيت فعال. ايران با جمعيتی بالغ بر 65 مليون نفر، دارای 20 مليون جمعيت فعال است، که از اين تعداد نزديک به 3.3 تا 4 مليون نفر، يعنی %16 تا %20 جمعيت فعال، بيکار ميباشند.

نرخ بيکاری بين جوانان به مراتب بالاتر بوده، و بين %30 تا %40 برآورد ميشود. در ايران نزديک به 20 مليون دانش آموز وجود دارد، که تعداد قابل ملاحظه ای از آنها به ناچار به خيل بيکاران خواهند پيوست.

هر سال نزديک به 250 هزار نفر فارع التحصيل دانشگاهی وارد بازار کار ميشوند، که تنها برای 70 هزار نفر از آنها کار وجود دارد. متجاوز از %11 نيروی شاغل ايران دارای تحصيلات دانشگاهی ميباشند، که در مقايسه با کشورهای همرديف ايران نرخ نسبتا بالايی است (گرچه کيفيت آموزش عالی تنزل کرده، که موضوع جداگانه ای است). ايران 1.9 ميليون دانشجو دارد، که طبق روال موجود، %70 آنها به خيل بيکاران تحصيلکرده خواهند پيوست. اين امر موجب پيدايش پديده جديد بيکاری نيروی کار تحصيل کرده شده است، که رو به افزايش داشته و جامعه ايران را با چالش اجتماعی و سياسی جديدی روبرو کرده است.

در سال 1990 نرخ بيکاری زنان نزديک به سه برابر نرخ بيکاری مردان بود. اما در فاصله 96-1990 اين نرخ بطور چشمگيری کاهش يافت. اکنون نرخ بيکاری زنان نزديک به %20 برآورد ميشود.

ميانگين نرخ بيکاری نيروی کار روستايی 1 تا 2 در صد بالاتر از نرخ بيکاری شهری است. طی 25 سال گذشته درصد جمعيت شهر نشين ايران از %50 به %63 افزايش يافته، که در مقايسه با کشورهای همرديف ايران %4-%5 بالاتر است. بين %1 تا %1.5 از رشد نيروی کار شهری (بطور مطلق) به دليل مهاجرت مازاد نيروی کار روستائيان به مناطق شهری ميباشد.

چشم انداز آينده

نرخ رشد سالانه جمعيت ايران، از %4 در دهه 80، به %1.6 تتنزل يافته است. اما به علت پيآمدهای انفجار جمعيت دهه 80، و روند رو به رشد شرکت زنان در بازار کار، انتظار ميرود که نيروی کار تا سال 2010 بطور متوسط %3.6 در سال رشد کند. اين مسئله موجب خواهد شد که سالانه 800 هزار نفر به خيل جويندگان کار افزوده شود.

طی 20 سال گذشته، باروری کار بطور متوسط %2 در سال رشد کرده است، که بطور نسبی %25 از روند بلند مدت آن کمتر ميباشد. با توجه به رشد باروری نيروی کار، تثبيت نرخ بيکاری در سطح %16 مستلزم ايجاد بيش از يک مليون شغل جديد در سال است. برای تحقق اين امر، نرخ رشد توليد ناخالص ملی ميبايست به %7 درسال، يعنی %2 بيشتر از ميانگين تاريخی آن (%5) افزايش يابد. در غير اينصورت، تا سال 2010 نرخ بيکاری از مرز %23 فراتر خواهد رفت. برای آنکه بتوان تا سال 2010 نرخ بيکاری را به %10 کاهش داد، توليد ناخالص ملی کشور ميبايست بطور متوسط %9.1 در سال رشد داشته باشد. احتمالا اين تخمين محافظه کارانه است، زيرا احتمال شرکت بيشتر زنان در بازار کار، و گسترش بيکاری پنهان را در نظر نميگيرد.

بيش از نيمی از جمعيت ايران را زنان تشکيل ميدهند، اما تنها %14.8 آنها در بازار کار فعال ميباشند. اين نرخ در مقايسه با کشورهای مشابه ايران بسيار پايين است. برای مثال، در تونس نزديک به %25 زنان در بازار کار فعالند. نرخ رشد %9.1، که در بالا بدان اشاره شد، بر مبنای اين فرض محاسبه شده است که نرخ شرکت زنان در بازار کار به %25 افزايش خواهد يافت. با توجه به کاهش باروری (از 6.1 بچه در ازا هر زن طی 85-1980 به 2.7 طی 95-

1990)، افزايش ميانگين سن ازدواج (از 19.8 سال در 1986 به 22.4 سال در 1996)، و افزايش در صد باسوادی زنان، احتمال قابل ملاحظه ای وجود دارد که نرخ شرکت زنان در بازار کار تا سال 2010 از مرز %25 فراتر رود. برای مثال، افزايش اين نرخ از %25 به %30، نزديک به يک مليون نفر ديگر به جويندگان کار خواهد افزود.

بيکاری پنهان عبارت است از جمعيتی که رسما دارای شغل درآمدزا ميباشند، اما کار آنها موجب افزايش توليد نيست، يا به عبارت ديگر خروج آنها از چرخه توليد سبب کاهش توليدات جامعه نميشود. علاوه بر بيکاری آشکار، طی دو دهه اخير بيکاری پنهان بطور بيسابقه ای رشد و گسترش يافته است. برای مثال، 25 سال پيش، ايران سطح کنونی توليد ناخالص ملی را تنها با 11 مليون نيروی کار شاغل توليد ميکرد. در ايران کشش اشتغال زايی رشد توليد (employment elasticity of non-oil GDP growth) نزديک به 0.5 ميباشد (ميانگين دهه 90)، که نزديک به يک سوم ميانگين کشورهای عضو شورای همياری خليج فارس است (محاسبات بانک جهاني). در بخش مصنوعات صنعتی (manufacturing) کشش اشتغال زايی رشد توليد نزديک به صفر است. طبق برآوردهای موجود، بخش مصنوعات ايران نزديک به %40 زير ظرفيت توليدی خود کار ميکنند. لذا، افزايش توليد ميتواند بدون افزايش قابل ملاحظه اشتغال انجام پذيرد. در بخش کشاورزی کشش اشتغال زايی رشد توليد نزديک به 0.1 است (محاسبات بانک مرکزي). بخش های ساختمان سازی و خدمات، با کشش اشتغال زايی 1.1 و 0.5، دارای بيشترين توان اشتغال زايی بوده اند.

طبق برآوردهای موجود، بيکاری پنهان ايران بين 4 تا 5 مليون نفر تخمين زده ميشود. با پيشرفت برنامه اصلاحات اقتصادی (خصوصی سازي، تصحيح نابه هنجاری های بخش دولتي، و بهبود کارآيی در بخش خصوصي)، بيکاران پنهان به تدريج از چرخه توليد خارج شده و به لشکر بيکاران رسمی خواهند پيوست. اين امر، بسته به سرعت پيشرفت اصلاحات اقتصادي، ميتواند 2 تا 3 مليون ديگر به جويندگان کار بيافزايد.

با توجه به روند رو به رشد شرکت زنان در بازار کار، افزايش کارايی نيروی کار، و گسترش بيسابقه بيکاری پنهان، کنترل و حل مشکل بيکاری به احتمال قوی نيازمند نرخ رشد توليدی متجاوز از %10 در سال خواهد بود. علاوه براين، مشاغل جديدی که توليد ميشوند، ميباست با ترکيب جنسي، سني، و مهارت نيروی کار نيز متناسب باشند. انجام اين کار در چارچوب مناسبات اقتصادی موجود، اگر غير ممکن نباشد، بسياردشوار خواهد بود.

تدابير اتخاذ شده

در واکنش به بحران بيکاري، دولت ج.ا. تدابيری اتخاذ کرده است، که ميتوان آنها را درسه گروه تقسيم بندی کرد:

1. تاسيس موسسات دولتی و خصوصی جديد برای ارائه آموزش های حرفه ای به کارگران و جويندگان کار. هر سال نزديک به 1 مليون نفر، با کمک مالی دولت، در دوره های آموزشی 1 تا 3 ماهه ثبت نام ميکنند، اما درباره عملکرد و کارآيی اين موسسات اطلاعاتی در دسترس نيست.

2. تاسيس بانک اطلاعاتی جويندگان کار. هدف اين بانک اطلاعاتي، که توسط مرکز خدمات وزارت کار تاسيس شده، عبارت است از کاريابی برای جويندگان کاراز طريق جمع آوری اطلاعات در باره جويندگان کار و کارهای موجود در مناطق مختلف کشور. در سال 2-2001 نزديک به 1 مليون نفر در اين بانک اطلاعاتی ثبت نام کردند، که برای 100 هزار نفر از آنها مشاغل مناسب يافته شد.

3. تخصيص اعتبار و معافيت مالياتی به موسسات اشتغال زا:

• معافيت از پرداخت ماليات های مربوط به بيمه های کار و بهداشت (به ترتيب %23 و %3 در صد حقوق) برای موسساتی که از بانک اطلاعاتی مرکز خدمات کارگر و کارمند جديد استخدام ميکنند.

• معافيت کارگران تازه استخدام شده از پرداخت ماليات بر درآمد برای سه سال (در واقع اکثر کارگران تازه استخدام شده زير حد نصاب ماليات دهی ميباشند).

• تخصيص 1.1 بليون ريال به بانک های تجاری برای عرضه وام های کم بهره به موسسات توليدی کوچک (کمتر از 5 نفر) که از بانک اطلاعتی مرکز خدمات کارگر و کارمند استخدام کنند (حد اکثر 3 مليون تومان، با بهره ترجيحی %5 به مدت 5 سال). اين موسسات موظف خواهند بود کارگر/کارمند مذبور را در طول مدت وام نگاه دارند (در صورت لزوم ميتوانند وی را اخراج کنند مشروط به آنکه يک کارگر/کارمند ديگر از بانک اطلاعاتی استخدام کنند).

• تخصيص وام به افرادی که دارای مقاله مناسبی برای ايجاد يک کسب جديد برای خود ميباشند و ميتوانند بانک را قانع کنند که مقاله مذبور از نظر تجاری و مالی عملی است (حد اکثر 3 مليون تومان، با بهره ترجيحی %5 به مدت 5 سال).

• تخصيص ارز خارجي، ازمحل صندوق پول نفت (Oil Stabilization Fund (OSF))، به شرکت های خصوصی صادراتی که ميتوانند مشاغل جديد توليد کنند. مبلغ تخصيصی سالانه تعيين ميشود. اين مبلغ در سال 2-2001 بالغ بر يک مليون دلار بود.

• تخصيص اعتبارات جديد ازمحل صندوق پول نفت به بخش های صنايع و معادن جهت افزايش سرمايه گذاری و حفظ مشاغل موجود.

• تخصيص %3 از ذخائری که بانک های تجاری ميبايست به بانک مرکزی بسپارند، به بانک های مسکن، تجارت، و صنايع و معادن برای تامين نيازهای مالی مقاله های غير دولتی اشتغال زا.

• تخصيص بخشی از درآمد مازاد نفت برای ايجاد اشتغال درمناطق توسعه نيافته. در سال 2-2001 جمعا 4.5 بليون ريال به اين منظور اختصاص داده شد (2.1 بليون ريال برای استان تهران، و 2.4 بليون ريال يرای ساير استانها).

• بالاخره نظام بانکی موظف است که حداقل %70 از سپرده های قرض الحسنه را (بعد از کسر ذخاير لازم) بصورت وام های بدون بهره، برای خريد وسايل و ابزار کار در اختيار متقاضيان قرار دهد.

اين تدابير، عمدتا با تخصيص تسهيلات مالی به بخشهای اشتغال زا، طبعا گامی مثبت در جهت کاهش نرخ بيکاری ميباشند. اما، از آنجا که اين تدابيرعلل ساختاری و بنيادی بحران بيکاری را هدف قرار نميدهند، برد و کارآيی آنها محدود است. بعلاوه، اين تدابير تا حدود زيادی متکی بر روش ها و مکانيزم های اداری ميباشند. با توجه به رواج فساد در دستگاه اداری کشور، اين نگرانی وجود دارد که اين تدابير عمدتا بصورت مکانيزمی برای رانت دهی و رانت خواری عمل کنند، تا مکانيزمی برای حل مسئله بيکاري.

علل بنيادين بحران بيکاري

علل بنيادی بحران بيکاری ايران عبارتند از:

• سيطره دولت بر امور اقتصادي، از جمله سياست زده گی مديريت اقتصاد، تخصيص منابع بر مبنای موازين اداري، فساد دستگاه اداري، رانت خواري، …

• نا به هنجاری های ساختاری بازار کار

• نا به هنجاری ساختاری بخش بانکی و پولی کشور

• نا به هنجار های ناشی از سياست های نا مطلوب ارزی و تجاري

• نا به هنجاری های ناشی از سطح و ساختار يارانه ها ی آشکار و پنهاني

• نا به هنجاری های بخش آموزشي

• سلطه انحصارات و نبود رقابت اقتصادی موثر

• پايين بودن کارايی کار و سرمايه در کليه بخش های اقتصادي

• نبود محيط مناسب برای رشد بخش خصوصي

• وابستگی به نفت و تکنولوژی سرمايه بر

• فرار مغزها

• تحريم اقتصادي

• بی ثباتی سياسی

حل معضل بيکاری ايران بدون تغييرات بنيادی در ساختار اقتصاد سياسی کشور ميسر نخواهد بود.

اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی

قسمت دوم: نا به هنجاری بازار کار

• اقتصاد ج.ا. گرفتار نا به هنجاری ساختاری عميق و گسترده ای است. ايران دارای 4 تا 5 مليون بيکاری پنهان است. بسياری از موسسات توليدی سودآور نيستند. بسياری از صنايع کشور نزديک به %40 زير ظرفيت توليدی خود کار ميکنند. در مجموع کارآيی کار و سرمايه پايين است

• کارکرد درست بازار کار مستلزم وجود سازمان های مستقل کارگری و صنفی است، که بتوانند کارگران و کارفرماها را در بازار کار نمايندگی کنند. اين سازمان ها نقش بسيار مهمی در تدوين، تنظيم، و اجرای قوانين کار ايفا ميکنند

هادی زمانی

www.iransolidarity.com

دوشنبه ۷ مهر ١٣٨٢ – ٢۹ سپتامبر ٢٠٠٣

نا به هنجاری بازار کار يکی از علل رشد بيکاري، به ويژه بيکاری ساختاری است. عوامل و اشکال مهم نابه هنجاری در بازار کار ايران عبارتند از: وجود قوانين نامطلوب، تنظيم نامناسب بازار کار، عملکرد نامناسب سازمان های صنفي، ناهم خوانی بين نيازهای بازار کار و نظام آموزشي، و عدم تحرک منطقه ای و بخشی نيروی کار. اين نا به هنجاری ها مانع از عملکرد مکانيزم بازار شده، و در نهايت موجب پيدايش و رشد بيکاری ميشوند.

قانون کار

قانون کار ج.ا. ايران نمونه بارزی از قوانينی است که برای پيشبرد آرمانی ارزنده تهيه و تدوين ميشوند، اما در عمل نتايجی کاملا خلاف آرمان اوليه خود بوجود ميآورند.

قانون کار ايران در گرما گرم انقلاب، بمنظور دفاع ازمنافع کارگران و زحمتکشان، و ارتقاء سطح رفاه آنان تدوين وتصويب شد. ماده 21 قانون کار، که مربوط به انفصال قرارداد کار است، به وضوح تصريح ميکند که کارفرما اجازه ندارد قرارداد کار کارگر يا کارمند خود را پايان دهد، مگر آنکه قراداد برای مدت محدودی باشد، و يا اينکه کارگر/کارمند ازعهده انجام وظايف محوله بر نيايد، و يا از قوانين انضباطی کار تخطی کرده باشد. وقتی که کارگر/کارمند برای انجام وظايف غيردائم، برای مدت معينی استخدام شده باشد، کارفرما مجبور به تمديد قرارداد کار بعد از انقضای مدت مربوطه نيست. اما ماده 7 قانون کار تصريح ميکند که حداکثر مدت قراردادهای مدت دار ميبايست توسط وزارت کار و امور اجتماعی تعيين شود و به تائيد شورای عالی وزيران برسد.

ماده 27 قانون کار تصريح ميکند که کارفرما تنها در صورتی ميتواند کارگر/ کارمند خود را به علت عدم کارآيی و يا سرپيچی از قوانين انضباطی کار اخراج کند که عدم کارآيی يا سرپيچی کارگر/ کارمند مورد تائيد نماينده کارگران باشد. اگر انفصال قراداد کار مورد تائيد نماينده کارگران باشد، کارفرما موظف خواهد بود که در ازا هرسال سابقه کار يک ماه حقوق به کارگر/ کارمند مربوطه بپردازد (ماده 27). کارگر/ کارمند اخراجی ميتواند به تصميم مربوطه اعتراض کرده و از هيئت حل اختلاف کار تقاضای تجديد نظر کند. اگر هيئت حل اختلاف به نفع کارگر/ کارمند رای دهد، کارفرما موظف به پرداخت جريمه خواهد بود (ماده 29)، اما اگر رای هيئت به نفع کارفرما باشد، کارفرما همچنان موظف به پرداخت يک ماه حقوق در ازا هر سال سابقه کار خواهد بود و کارگر مربوطه موظف به پرداخت هيچگونه هزينه و جريمه ای نخواهد بود (ماده 165).

اقتصاد ج.ا. گرفتار نا به هنجاری ساختاری عميق و گسترده ای است. همانطور که خاطر نشان شد، ايران دارای 4 تا 5 مليون بيکاری پنهان است. بسياری از موسسات توليدی سودآور نبوده و تنها با دريافت يارآنه های کلان ميتوانند به فعاليت خود ادامه دهند. بسياری از صنايع کشور نزديک به %40 زير ظرفيت توليدی خود کار ميکنند. در مجموع کارآيی کار و سرمايه پايين است. با وجود اين شرايط، اقتصاد کشور، اگر به مرور ورشکسته نشود، نرخ رشد بالايی را هم که برای حل بحران اقتصادی و اجتماعی کشور، به ويژه بحران بيکاري، لازم است، نميتواند تامين کند. حل اين مشکل مستلزم عقلايی کردن ساختار و روند توليد، و انتقال سرمايه و نيروی کار از موسسات و بخش های غير سودآور به موسسات و بخش های سودآور است. اما قوانين موجود مانع از انجام اين تعديل و تصحيح ساختاری ميشوند، و عملا به زيان زحمتکشان کار ميکنند.

حل بحران اقتصادی کشور و تامين رشد اقتصادی لازم، همچنان نيازمند ايجاد مقاله های سودآور جديد است. اما در شرايط موجود، سرمايه گذاران به ناچار با احتياط بسيار زياد اقدام به سرمايه گذاری روی يک مقاله جديد ميکنند. زيرا چنانچه سودآوری مقاله کمتر از تخمين اوليه باشد، و يا اينکه ترکيب بخشی آن احتياج به تعديل داشته باشد، به علت انعطاف ناپذيری قوانين کار، نخواهند توانست سطح توليد را پايين آورده و آنرا بهينه کنند، و برای هميشه مجبور به پرداخت زيان های غيرضروری خواهند بود.

موارد ديگری از قانون کار نيز با تحميل تصميم های غيراقتصادی و هزينه های غيرلازم موجب افت کارآيی و سودآوری توليد ميشوند. قوانين مربوط به پرداخت مزايای غير نقدی و اضافه کار از آن جمله اند.

حقوق کارمند ميتواند بخشا به صورت مزايای غيرنقدي، بصورت مسکن رايگان يا ارزان، کالاهای مصرفي، خدمات آموشي، بهداشتي، و غيره، پرداخت شود. تصميم در مورد اينکه چه مقدار از حقوق به صورت غيرنقدی پرداخت شود، و به صورت چه کالاهايي، ميبايست بر اساس موازين اقتصادی اتخاذ شود. گاه کارفرما ميتواند کالا يا خدمات معينی را به قيمتی کمتر از بازار توليد يا فراهم کرده و آنها را به صورت بخشی از حقوق در اختيار کارمندان خود بگذارد، و مابه تفاوت قيمت بازار و هزينه توليد/ تامين را به نسبت مطلوبی بين خود و کارمندان تقسيم کند. اين امر به کارفرما اجازه ميدهد که در حين کاهش هزينه توليد، عملا حقوق بيشتری به کارمندان خود بپردازد. اما قانون کار اين امر را مطلق کرده و از همه کارفرماها ميخواهد که کالاها و خدمات متعددی را به صورت مزايای غير نقدی در اختيار کارمندان خود قرار دهد – مانند مسکن (ماده 149 قانون کار)، حمل و نقل بين خانه و محل کار (ماده 152)، امکانات ورزشی (ماده 154)، ….

طبعا، برخی از کارفرماها در توليد و تامين اين کالاها و خدمات دارای مزيت نسبی نيستند، يعنی نمی توانند آنها را به قيمتی کمتر از بازار تامين کنند. در نتيجه ارزش افزوده ای توليد نميشود که بين کارفرما و کارمندان تقسيم شود. درعمل، کارفرما، بابت انجام کاری که در آن تخصص ندارد، هزينه ای هم متحمل ميشود. اين مسئله موجب افزايش هزينه توليد شده، و در بلند مدت موجب کاهش رشد اقتصاد و افزايش بيکاری ميشود. در واقع، اين بخش از قانون کار مانند يک ماليات يکسان بر سود عمل ميکند، که نه تنها موجب کاهش رشد ميشود، بلکه تناسب بخشی اقتصاد را نيز مخدوش ميکند (زيرا نسبت به تمام بخش ها، بدون توجه به نرخ سودآوريشان، يکسان عمل ميکند). علاوه بر اين، برخی از کارمندان ممکن است به اين کالاها و خدمات نيازی نداشته باشند، و يا برای آنها ارزشی کمتر از ارزش بازار قائل باشند. لذا، اين سياست با تحميل يک الگوی مصرف نامطلوب برجامعه موجب نابه هنجاری اقتصاد و به هدر رفتن منابع توليدی ميشود.

تصميم در باره پرداخت اضافه کار از منطق مشابهی پيروی ميکند، و ميبايست بر مبنای موازين اقتصادی اتخاذ شوند. اما مواد 58 و 61 قانون کار امکان استفاده بهينه از اضافه کار را تا حدود زيادی محدود ميکنند.

بطور کلي، روش مطلوب آنست که دولت تصميمگيری پيرامون سطح و چگونگی پرداخت مزايای غير نقدي، اضافه کار، و موارد مشابه را به بازار کار (که در آن نمايندگان کارگران و کارفرماها نيز حضور دارند) واگذار کند، و هم خود را متوجه تعيين و تضمين استانداردهای بهداشت و امنيت محيط کار کند.

تنظيم بازار کار ضروری است، اما اين مهم ميبايست به نحوی سنجيده انجام پذيرد، تا به نتايج نامطلوب نيانجامد.

نبود اتحاديه های مستقل

کارکرد درست بازار کار مستلزم وجود سازمان های مستقل کارگری و صنفی است، که بتوانند کارگران و کارفرماها را در بازار کار نمايندگی کنند. اين سازمان ها نقش بسيار مهمی در تدوين، تنظيم، و اجرای قوانين کار ايفا ميکنند. وجود اين سازمان ها، چنانچه سياست زده نباشند، و بر مبنای موازين اقتصادی عمل کنند، سبب بهبود کارکرد بازار کار شده، و از ضرورت اتکا بيش از حد به مکانيزم های اداری برای تنظيم بازار کار ميکاهد.

در ايران سازمانهای کارگری و صنفي، عموما به عنوان بخشی از ماشين اداری دولت عمل ميکنند، و موجب تنظيم نامطلوب بازار کار ميشوند. به ويژه آنکه، اين سازمان ها، مانند اکثر ارگان های دولتي، شديدا ايدئولوژيک و سياست زده هستند، و تا حدود زيادی به صورت مکانيزمی برای توزيع رانت و اعمال ايدئولوژی و سياست عمومی رژيم از طريق بازار کار عمل ميکنند.

کمبود نيروی کار ماهر و ناهم خوانی عرضه و تقاضا

کمبودنيروی کار ماهر و ناتوانی نظام آموزشی در تامين نيازهای بازار کار يکی از علل مهم نابه هنجاری بازار کار بشمار ميرود. بازار کار ايران دچار کمبود نيروی کار ماهر با تخصص های حرفه ای و مديريت است. هر سال نزديک به 259 هزار نفر از دانشگاه های ايران فارغ التحصيل ميشوند. اما %38 آنها فارغ التحصيل علوم اسلامی ميباشند.

کم تحرکی نيروی کار

عدم تحرک نيروی کار يکی از عوامل بيکاری ساختاری است. در ايران توزيع منطقه ای نيروی کار، به علت پايين بودن تحرک نيروی کار، بسيار ناهمگون است. برای مثال، نرخ بيکاری در يزد نزديک به %7 است، حال آنکه در کرمانشاه متجاوز از %25 ميباشد. چنانچه نيروی کار دارای تحرک بخشی و منطقه ای کافی باشد، جابجايی نيروی کار از مناطق و بخش هايی که در آنها نرخ بيکاری بسيار بالا است به مناطق و بخش هايی که نيازمند نيروی کار جديد هستند، و يا سطح بيکاری آنها پايين است، موجب يکسانی نرخ بيکاری خواهد شد. اين امر از تمرکز بيکاری در يک منطقه و يا يک بخش جلوگيری کرده، و حل مشکل بيکاری را آسانتر و کم هزينه تر ميکند. در ايران پايين بودن تحرک نيروی کار مانع از عملکرد اين مکانيزم ميشود.

يکی از علل پايين بودن تحرک نيروی کار عبارت است از نبود يک سيستم امنيت و رفاه اجتماعي، و وابستگی بيکاران به مناسبات و حمايت های خانوادگي. ايجاد يک نظام موثر بيمه بيکاری و خدمات اجتماعی به تدريج بر اين مشکل فائق آمده، و موجب افزايش تحرک نيروی کار خواهد شد. پايين بودن سطح مهارت نيروی کار دليل ديگر کمبود تحرک نيروی کار است. تاسيس موسسات آموزشی حرفه ای برای آموزش مهارت های جديد به نيروی کار، به ويژه مهارت هايی که در بخش ها و مناطق در حال توسعه مورد نياز ميباشند، موجب افزايش تحرک نيروی کار و تسهيل حل مشکل بيکاری خواهد شد.

جمعبندي

نابه هنجاری بازار کار، از جمله قوانين نا مناسب، تقليل مکانيزم و ارگان های بازار کار به اهرم هايی برای توزيع رانت و تحميل ايدئولوژی حکومت، ناهم خوانی بين نظام آموزشی و نيازهای بازار کار، و نبود سازمان های سنديکايی مستقل، موجب پيدايش و گسترش بيکاری شده، و هزينه سنگينی را بر اقتصاد بيمار ج.ا. تحميل ميکنند. حل مشکل بيکاری ايران بدون بر طرف کردن اين موانع ساختاری ميسر نخواهد بود.

اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی

قسمت سوم: نابه هنجاری سيستم يارانه ها

• در سال 2/2001، تنها حجم يارانه های غير مستقيم ارزی بالغ بر 5 بليون دلار، يعنی %21 بودجه رسمی دولت بود. اين يارانه های غير مستقيم ارزي، نه تنها موجب مصرف بيهوده و تخصيص نامطلوب منابع اقتصادی ميشوند، بلکه با پايين آوردن هزينه واردات کفه ترازوی رقابت را به زيان توليدکنندگان داخلی برهم ميزنند.

• يارانه های انرژی موجب تشديد نابرابری درآمد ميشوند. مصرف سرانه انرژی در خانوارهای پر درآمد چندين برابر مصرف سرانه خانوارهای کم درآمد است. لذا، بخش عمده يارانه های انرژی نصيب خانوارهای پر درآمد ميشود، که نابرابری توزيع درآمد و مصرف را تشديد ميکند

هادی زمانی

www.iransolidarity.com

چهارشنبه ۱۶ مهر ۱۳۸۲ – ۸ اکتبر ۲۰۰۳

سياست دولت طی 25 سال گذشته موجب پيدايش سيستم يارانه دهی بسيار بغرنجی شده است، که حجم قابل ملاحظه ای از منابع توليدی ايران را به هدر ميدهد. وضعيت يارانه های ضمني، يعنی يارانه هايی که بطور غير مستقيم از طريق عرضه ارزان کالا و خدمات پرداخت ميشوند، به ويژه قابل توجه است. حجم اين يارانه ها بالغ بر %15 توليد ناخالص ملی ميباشد، که دو سوم آن مربوط به يارانه های انرژی (برق و سوخت) است.

دليلی که برای پرداخت اين يارانه ها ارائه ميشود حمايت از اقشار کم درآمد و مبارزه با فقر ميباشد. اما، اين يارانه ها يک يا چند گروه اجتماعی معين، مثلا اقشار کم درآمد را هدف قرار نميدهند، بلکه غالبا تمام گروه های اجتماعی را در بر ميگيرند. در واقع، حجم عمده اين يارانه ها غالبا نصيب اقشار پر درآمد ميشود. برای مثال، مبالغی که از طريق يارانه های نان، دارو، گاز، و نفت سفيد نصيب پر درآمدترين دهه (يک دهم، percentile) جامعه ميشود به ترتيب 2 برابر، 4 برابر، 32 برابر، و 3.5 برابر سهم فقيرترين دهه جامعه است. وجود اين يارانه ها سبب ميشود که قيمت ها نتوانند هزينه واقعی توليد و فرصت های از دست رفته را منعکس کنند. اين امر موجب تخصيص نامطلوب منابع اقتصادی و به هدر رفتن ثروت کشور ميشود.

حل بحران اقتصادی ج.ا. و پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی مستلزم حذف اين يارانه ها است، مشروط برآنکه درآمد حاصله صرف سرمايه گذاری و رشد اقتصاد شود. افزايش توليد موجب افزايش اشتغال و کاهش بيکاری خواهد شد، که عمده ترين علت فقر در ايران کنونی است. همچنين بخشی از درآمد حاصله را ميتوان صرف ايجاد يک سيستم امنيت اجتماعی جهت حمايت از اقشار کم درآمد جامعه نمود. اجرای مطلوب اين سياست مستلزم تغييرات بنيادين در ساختار اقتصاد سياسی کشور است.

انواع يارانه های غير مستقيم

سيستم توزيع يارانه های غير مستقيم ج.ا. ترکيبی است از يارانه ها، کنترل قيمت ها، و سهميه بندي. در مجموع قيمت 39 کالای مصرفی توسط دولت تعيين و کنترل ميشود. قيمت برق، آب، و سوخت مستقيما توسط مجلس تعيين ميشود. اما قيمت ساير کالاها، مانند نان، برنج، شکر، روغن خوراکي، شير بچه، دارو، مواد پاک کننده، کاغذ، روزنامه، کودهای شيميايي، … ، توسط سازمان حمايت از مصرف کننده و توليد کننده تعيين ميگردد.

در مورد نان، آب، برق، بنزين، گازوئيل و نفت مصرف کنندگان ميتوانند اين کالاها را به هر مقدار که ميخواهند خريداری و مصرف کنند. مصرف دارو منوط به داشتن نسخه پزشک ميباشد و توسط نظام پزشکی کنترل ميشود. اما، مصرف ساير کالاها توسط سيستم سهميه بندي، از طريق صدور کوپن، کنترل ميگردد. در دوران جنگ با عراق سيستم اخير بسيار گسترده شد، اما اکنون تنها چند قلم کالا از طريق کوپن توزيع ميشوند، که مهمترين آنها عبارتند از: قند و شکر، روغن خوراکي، و نوعی پنير.

هزينه يارانه هايی که ازاين طريق پرداخت ميشود، بالغ بر %15 توليد ناخالص ملی است، که نزديک به %11 آن مربوط است به انرژی (برق، نفت، گاز، بنزين، گازوئيل، …).

يارانه انرژي

قيمت انرژی عبارت است از ميانگين قيمت برق، نفت، گاز، بنزين، و گازوئيل. در چند سال اخير دولت قيمت انرژی را تا حدودی بالا برده است، اما هنوز قيمت داخلی بسيار پايين تر از قيمت صادراتی ميباشد. قيمت صادراتی انرژی – يعنی ميانگين قيمت صادراتی کالاهايی چون برق، بنزين، گازوئيل، و غيره – بطور متوسط 4 تا 5 برابر قيمت اين کالاها در بازار داخلی است. اين درواقع يک يارانه ناپيدا (ضمني) است که از طريق انرژی به مصرف کنندگان و توليد کنندگان پرداخت ميشود. در سال 2/2001 ارزش يارانه ای که از طريق انرژی پرداخت شد بالغ بر %10 توليد ناخالص ملی بود.بطور متوسط ارزش يارانه انرژی طی دهه گذشته برابر 11% توليد ناخالص ملی بوده است.

ارزانی انرژی موجب مصرف بيرويه و به هدر رفتن منابع توليد ميشود. مقدار انرژی ای که به سبب پايين بودن قيمت داخلی به هدر ميرود، ميتواند صادر شده و درآمد حاصل از آن صرف توليد و توسعه اقتصاد شود. به اين ترتيب، شکاف بيش از حد بين قيمت داخلی و صادراتی انرژی دارای “هزينه فرصت از دست رفته” (opportunity cost) بالايی است، که موجب کاهش رشد و رفاه اقتصادی ميشود.

در بخش مصرف خانگي، زيان ناشی از ارزانی انرژی نزديک به %3.5 تا %4.3 توليد نا خالص ملی برآورد ميشود. در بخش توليدی اقتصاد ابعاد اتلاف انرژی به مراتب گسترده تراست. برای مثال، مصرف انرژی کارخانه های سيمان ايران %35 بيشتر از کارخانه های ژاپن است، مصرف انرژی کارخانه ذوب آهن و فولاد اصفهان %58 بيشتر از کارخانه های مشابه در ژاپن ميباشد؛ مصرف انرژی يخچال های ساخت ايران %70 بيشتر از يخچال های وارداتی است؛ مصرف سوخت اتومبيل های ايران بالاتر از مصرف اتومبيل های وارداتی است (استراتژی افزايش کارايی مصرف انرژی در ايران، بانک جهانی 1994).

همچنين، يارانه های انرژی موجب تشديد نابرابری درآمد ميشوند. مصرف سرانه انرژی در خانوارهای پر درآمد چندين برابر مصرف سرانه خانوارهای کم درآمد است. لذا، بخش عمده يارانه های انرژی نصيب خانوارهای پر درآمد ميشود، که نابرابری توزيع درآمد و مصرف را تشديد ميکند. برای مثال، يارانه ای که از طريق مصرف انرژی نصيب مرفه ترين دهه جامعه ميشود 12 برابر يارانه ای است که نصيب فقيرترين دهه ميشود. اگر مبلغ يارانه ها بطور يکسان بين افراد جامعه تقسيم شود، درآمد فقيرترين دو دهه جامعه %60 افزايش خواهد يافت (%112 در مناطق روستايي). چنين سياستی ميتواند فقر را در ايران ريشه کن کند.

مجلس ج.ا. تا کنون دو بار لايحه افزايش قيمت انرژی را به دليل مخاطرات ناشی از پيآمدهای اقتصادی و اجتماعی آن رد کرده است. در حال حاضر کميسيونی تشکيل شده است تا پيآمدهای احتمالی افزايش قيمت انرژی را بررسی کرده، و سياست مناسبی را برای انجام آن تدوين کند.

تاثير افزايش قيمت انرژی برروی اقتصاد يکباره نبوده، و احتمالا نزديک به 2 تا 3 سال طول خواهد کشيد تا بطور کامل تاثير تورمی خود را نمايان سازد. برای مثال، اگر سهم انرژی در سبد کالاهای مصرفی %20 باشد، %100 افزايش در قيمت انرژي، در دور اول، مستقيما موجب %20 افزايش هزينه زندگی (تورم) خواهد شد. در دور دوم، موجب افزايش هزينه توليد کالاهايی خواهد شد که در توليدشان از انرژی استفاده ميشود (کالاهای X ). در دورسوم، موجب افزايش هزينه توليد کالاهايی خواهد شد که در توليد از کالاهای X استفاده ميکنند. و الی آخر. علاوه بر اين، افزايش هزينه زندگی موجب بالا رفتن دستمزدها خواهد شد، که به نوبه خود موجب افزايش هزينه توليد و افزايش مجدد هزينه زندگی ميشود.

طبق محاسبات موجود، که با استفاده از جدول نهاده- ستاده ها انجام گرفته، افزايش قيمت داخلی انرژی به سطح ميانگين قيمت صادراتی دهه گذشته موجب %30 تورم خواهد شد (بطور مطلق). چنانچه افزايش قيمت انرژی موجب کاهش مصرف خانوارها و استفاده از تکنولوژی های مناسبتر(کاهش مصرف انرژی در خط توليد) شود، و چنانچه اثر تورمی آن بر بازار کار بسيار شديد نباشد، تورم ناشی از افزايش قيمت انرژی احتمالا کمتر از %30 خواهد بود.

تصحيح نابه هنجاری قيمت انرژي، به دليل شدت تورم زايی آن، بسيار دشوار ميباشد، اما از آن گريزی نيست، زيرا حل بحران اقتصادی ج.ا. و پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون آن ميسر نخواهد بود. برای تسهيل امر، ميتوان اينکار را در چند مرحله (طی چند سال) انجام داد و با استفاده از ابزارهای اقتصادی مناسب تاثير منفی آنرا بر اقشار کم درآمد خنثی کرد.

برای مثال ميتوان قيمت انرژی را طی سه سال (هر سال يک سوم مقدار مورد نظر) بالا برد، و مقداری از درآمد حاصله را صرف پرداخت يارانه نقدی به خانوارهای کم درآمد کرد. برای پرداخت ابن يارانه ها ميبايست سيستم مناسبی تدوين کرد که خود موجب ايجاد نا به هنجاری نشود.

اولا يارانه های نقدی ميبايست تنها برای يک مدت معين و از پيش اعلان شده (مثلا 5 سال)، پرداخت شوند. دوما، سيستم مورد نظر ميبايست شفاف و کم هزينه باشد، و اجرای آن مستلزم دستگاه اداری عريض و طويلی نباشد. برای مثال ميتوان بخش معينی از درآمد حاصله را بطور يکسان بين تمام خانوارها تقسيم کرد، بطوريکه اثر افزايش قيمت انرژی را بر روی (مثلا) سه دهه (%30) فقير جامعه خنثی کند. سپس، مبلغ مورد نظر را ميتوان هر ماهه از طريق سيستم بانکي، به خانوارهايی که برای مطالبه آن به بانک مراجعه می کنند، پرداخت کرد. اين روش موجب بهبود توزيع درآمد به نفع خانوارهای فقير خواهد شد، و اجرای آن نسبتا کم هزينه و شفاف خواهد بود. بعلاوه، چنانچه مبلغ پرداختی ثابت باشد، يعنی با نرخ تورم تعديل نشود، حذف سيستم آسانتر خواهد بود. در عمل، سيستم های متعددی ميتوان تدوين کرد، که هريک دارای برتری ها و کاستی های معينی خواهند بود. تدوين و انتخاب سيستم مطلوب مستلزم کاربرد شيوه های کارشناسی و استفاده از روشهای مديريت مدرن ميباشد.

موفقيت سياست افزايش قيمت انرژی متکی بر اين فرض است که موسسات توليدی و خدماتی مصرف انرژی خود را بهينه کرده، و با استفاده از روش های مطلوب مصرف انرژی خود را کاهش دهند. اين مکانيزم در بخش خصوصی عمل خواهد کرد، زيرا در واکنش به افزايش قيمت انرژي، کارفرما مجبور خواهد شد يا مصرف انرژی را کاهش دهد، و يا آنکه، برای حفظ نرخ سود، قيمت توليد را افزايش دهد. اما وجود رقابت و خطر ورشکستگی باعث خواهد شد که توليد کننده نتواند تمامی افزايش قيمت انرژی را به مصرف کننده منتقل کند. لذا، برای حفظ سود و ادامه فعاليت مجبور خواهد شد تا با استفاده از تکنولوژی و روش های کارا مصرف انرژی خود را کاهش دهد.

اما در بخش دولتي، آماد گی دولت برای پرداخت کسر بودجه ناشی از افزايش قيمت انرژی مانع از عملکرد اين مکانيزم خواهد شد. لذا دولت ميبايست، از يکسو از تامين کسری بودجه موسسات دولتی خودداری کند، و به آنها اجازه بدهد تا بخش قابل ملاحظه ای از افزايش هزينه توليد را از طريق افزايش قيمت به مصرف کنندگان منتقل کنند. از سوی ديگر، دولت ميبايست برای موسسات دولتی انگيزه لازم را فراهم آورد تا مانند بخش خصوصی مصرف انرژی خود را با استفاده از تکنولوژی مناسب و شيوه های مطلوب مديريت کاهش دهند. اين در نهايت مستلزم اصلاح بخش دولتی طی يک برنامه حساب شده و چند مرحله ای ميباشد.

تصحيح قيمت انرژی پيش شرط مهمی برای پيشبرد و موفقيت برنامه اصلاحات اقتصادی است. اين کار نه تنها منشا نا به هنجاری در تخصيص منابع را از پيش پا برخواهد داشت، بلکه بودجه لازم برای اجرای اصلاحات را نيز تامين خواهد کرد.

ساير يارانه ها

در مورد ساير کالاهايی که در بالا اشاره شد (مانند نان، برنج، شکر، روغن خوراکي، شير بچه، دارو، مواد پاک کننده، کاغذ، روزنامه، کودهای شيميايي، …) پرداخت يارانه غير مستقيم به دو صورت انجام ميگيرد. اولا، دولت بخشی از درآمد ارزی نفت را با نرخ دلاری 175 تومان، در مقايسه با نرخ ارز آزاد دلاری 800 تومان، در اختيار ارگان های دولتی و نهادها ميگذارد تا بتوانند کالاهای مورد نياز خود را با ارز ارزان دلاری 175 تومان وارد کنند. اين در واقع حکم پرداخت يارانه غير مستقيم به واردات را دارد که به ارگان های دولتی و نهادها داده ميشود. علاوه بر اين، دولت برخی از کالاهای مصرفي، مانند گندم را از توليد کنندگان به قيمت بازار خريداری کرده، و به قيمت ارزانتر در اختيار مصرف کنندگان قرار ميدهد.

در سال 2/2001، تنها حجم يارانه های غير مستقيم ارزی بالغ بر 5 بليون دلار، يعنی %21 بودجه رسمی دولت بود. اين يارانه های غير مستقيم ارزي، نه تنها موجب مصرف بيهوده و تخصيص نامطلوب منابع اقتصادی ميشوند، بلکه با پايين آوردن هزينه واردات کفه ترازوی رقابت را به زيان توليدکنندگان داخلی برهم ميزنند.

تا قبل از يکسان سازی نرخ ارز در مارس 2002 ، هزينه اين يارانه های ارزی در بودجه دولت منعکس نبود. اين يارانه ها هنوز پرداخت ميشوند، اما بعد از مارس 2002 به بودجه دولت يک قلم جديد اضافه شده است تا هزينه اين يارانه ها را منعکس کند. اگرچه نا به هنجاری های ناشی ازپرداخت اين يارانه ها همچنان ادامه دارد، اما اشکار کردن آنها در بودجه دارای اهميت است، زيرا اکنون مسئولين امورميتوانند متوجه هزينه فرصت های از دست رفته اين سياست باشند.

اکنون که هزينه اين يارانه ها روشن و آشکار شده است، ميبايست طی يک برنامه سنجيده آنها را حذف، و با استفاده ازمکانيزم های مناسب (همانطور که در بالا توضيح داده شد) اثر تورمی حذف آنها را بر اقشار کم درآمد خنثی کرد.

در سال 2/2001 هزينه مربوط به يارانه های داروهای وارداتی بالغ بر505 ميليون دلار بود – 395 مليون دلار بابت ارز ترجيحی برای تمام واردات، و 110 ميليون دلار برای داروهايی که تمامی هزينه واردات آن توسط دولت پرداخت ميشود و به صورت رايگان در اختيار مصرف کنندگان قرار ميگيرد. در اين مورد ميتوان يارانه ها ی ارزی را کاملا حذف، و کمک هزينه مربوطه را از طريق بيمه بهداشت، که هم اکنون %80 جمعيت را در برميگيرد، بطور مستقيم دراختيار بيماران قرار داد. اما بايد توجه داشت که نظام بيمه بهداشت ايران %20 جمعيت را ، که بسياری از آنها افراد کم درآمد ميباشند، در بر نميگيرد. لذا، انجام اين سياست مستلزم ايجاد مکانيزمی است که اين بخش از جمعيت را نيز تحت پوشش قرار دهد.

راه برون رفت

سيستم يارانه های غيرمستقيم (ناپيدا) زيان هنگفتی را بر اقتصاد کشور تحميل ميکند، و موجب به هدر رفتن منابع اقتصادی و تخصيص نامطلوب آنها ميشود. طبق برآوردهای موجود حجم يارانه های غيرمستقيم بالغ بر %15 توليد ناخالص ملی ايران ميباشد. حذف اين سيستم نه تنها موجب بهبود تخصيص منابع و افزايش کارايی خواهد شد، بلکه درآمد حاصله از آن ميتواند سرمايه لازم برای حل بحران اقتصادی و پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی را نيز فراهم کند. همچنين، بخشی از درآمد حاصله را ميتوان صرف ايجاد يک نظام امنيت اجتماعی کرد تا فشار تورمی حاصله را بر اقشار کم درآمد خنثی کند.

برای انجام اين کار:

• ابتدا بايد تمام يارانه های ناپيدا را در بودجه دولت نمايان ساخت، به ويژه يارانه های مربوط به انرژی که هنوز در بودجه رسمی دولت منعکس نيستند.

• سپس، ميبايست تمام اين يارانه ها را تا حد امکان حذف کرد.

• برای يارانه هايی که نميتوان آنها را کاملا حذف کرد، ميبايست سياستی مناسب تدوين کرد تا بتوان بخشی از يارانه های مورد نظر را بصورتی کارا و کم هزينه، برای يک مدت معين و از پيش تعيين شده، به صورت کمک هزينه های نقدی به مصرف کنندگان پرداخت کرد.

• بعد از مدت مورد نظر، ميبايست اين يارانه ها بطور کامل حذف شده، و به جای آنها سيستم بيمه امنيت و رفاه اجتماعی جايگزين گردد، تا بتوان با پرداخت کمک هزينه زندگی به اقشار کم درآمد آثار تورمی حذف يآرانه ها را خنثی کرد.

در حال حاضر ج.ا. دارای 28 برنامه مختلف برای پرداخت کمک هزينه مستقيم و غير مستقيم به خانوارهای کم درآمد است. اين برنامه ها ، که بسياری از آنها توسط موسسات نيمه مذهبی و نهاد ها اداره ميشوند، کارهای يکديگر را تکرار کرده، و هزينه دوباره کاری قابل ملاحظه ای را بر جامعه تحميل ميکنند. اکنون دولت مشغول تهيه استراتژی جديدی است که اين سازمان ها را با هم هماهنگ کرده، و يک سيستم بيمه و خدمات اجتماعی واحد و منظمی را جانشين آنها کند. اما اين برنامه، به دليل عدم همکاری سازمان های مذهبی و نهادها، که نميخواهند استقلال خود را از دست بدهند، به کندی پيش ميرود. در حال حاضر بخش عمده ای از جمعيت ايران تحت پوشش بيمه بازنشستگی نميباشند. بخشی از درآمد حاصله از حذف يارانه های غير مستقيم ميتواند صرف انجام اين امرشود.

اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی

قسمت چهارم: سياست های ارزی

تصحيح نظام ارزی کشور مستلزم پيشبرد و تعميق برنامه اصلاحات اقتصادي، به ويژه رفع نا به هنجاری های ساختاری اقتصاد، رفرم بنيادين بخش دولتی، رفع موانع رشد بخش خصوصی، رفرم سيستم بانکی، رفرم سيستم يارانه ها، تصحيح سياست های مالی دولت، کنترل تورم، و مديريت صحيح اقتصاد کلان است. انجام اين امور در چارچوب مناسبات حاکم بر کشور اگر غير ممکن نباشد، بسيار دشوار و پر هزينه خواهد بود.

هادی زمانی

www.iransolidarity.com

جمعه ٢۵ مهر ١٣٨١ – ١۷ اکتبر ٢٠٠٣

در پی تلاش برای پيوستن به سازمان تجارت جهاني، در مارس 2002 سيستم چند نرخی ارز در ايران برچيده شد و جای خود را به يک سيستم تک نرخی شناور داد که قرار است بر مبنای موازين اقتصادی اداره شود! اما متجاوزاز بيست سال سياست ارزی ج.ا. خسارات هنگفتی بر اقتصاد ايران وارد آورد. اين سياست بخاطر ماجراجويی های سياسی رژيم و بی کفايتی مديريت اقتصادی آن بر کشور تحميل شد، وبه دليل ماهيت رانت خواری و رانت دهی نظام سياسی رژيم گسترش و تداوم يافت. سياست ارزی ج.ا. از يکسو موجب گسترش و تشديد ناکارآيی در بخش های توليدي، تخصيص نا مطلوب منابع، نا به هنجاری ساختار توليد، نا به هنجاری الگوی مصرف، تضعيف توليدات داخلي، تضعيف صادرات غير نفتي، رشد بيمارگونه بخش تجاري، و اتلاف انبوه منابع اقتصادی شده، و از سوی ديگر فساد اقتصادی و اداری پر دامنه و بيسابقه ای را پديد آورده است. اين سياست، در کليت خود نظام اقتصادی کشور را تبديل به سيستمی بس نا به هنجار کرده که برون رفت از آن مستلزم يک تلاش ملی وسال ها ممارست است.

موفقيت سيستم ارزی جديد مستلزم پيشبرد و تعميق برنامه اصلاحات اقتصادي، به ويژه رفع نا به هنجاری های ساختاری اقتصاد، اصلاح بنيادين بخش دولتي، رفع موانع رشد بخش خصوصي، رفرم سيستم بانکي، رفرم سيستم يارانه ها، تصحيح سياست های مالی دولت، کنترل تورم، و مديريت صحيح اقتصاد کلان است. در غير اين صورت، سياست جديد پايدار و موثر نخواهد بود. در سيستم چند نرخی گذشته بطور متوسط متجاوز از %80 درآمد ارزی دولت با نرخی نزديک به يک پنجم نرخ بازار در اختيار موسسات دولتی و نهادهای انقلابی گذاشته ميشد. در سيستم تک نرخی جديد اين موسسات ارز خود را به قيمت بازار تامين ميکنند، اما ما به تفاوت بين نرخ بازار و نرخ رسمی گذشته به آنها پرداخت ميشود. بدون کاهش اين يارانه ها، سيستم ارزی جديد عمدتا يک شگرد حسابداری محسوب خواهد شد که تنها هزينه يارانه هايی را که قبلا بطور ضمنی پرداخت ميشد، اکنون آشکار ميسازد.

سيستم چند نرخي

روی کار آمدن ج.ا. همراه بود با بحران ارزي، که به دليل اتخاذ سياست های اقتصادی نا مناسب، و به دنبال آن اشغال سفارت آمريکا، تحريم اقتصادی آمريکا، و سپس جنگ ايران و عراق ابعادی غير قابل کنترل يافت. لذا، طی دهه هشتاد سياست ارزی ج.ا. عبارت بود از انحلال بازار آزاد، ثابت (فيکس) کردن نرخ برابری ريال، و تخصيص منابع ارزی از طريق دستگاه اداری دولت و کنترل مرکزی تجارت خارجي. طی دهه 90، پس از پايان جنگ عراق، دولت ج.ا. طی چند مرحله اقدام به ساده کردن نظام ارزی کشور و ابقا تدريجی مکانيزم بازار آزاد کرد. با اينهمه، طی اين دهه نظام ارزی همچنان يک سيستم چند نرخی باقيماند، همراه با کنترل شديد واردات و مبادلات ارزي، که ميزان پيچيدگی و محدوديت های آن در واکنش به شرايط داخلی و خارجي، به ويژه نوسانات قيمت نفت، تغيير ميکرد.

در 21 ژانويه 1991 دولت تعداد نرخ های رسمی (دولتي) ارز را از 7 نرخ به 3 نرخ تقليل داد که عبارت بودند از:

1.

نرخ رسمي

70 ريال در برابر يک دلار آمريکا

برای صادرات نفتي، واردات کالاهای ضروري، واردات مقاله های استراتژيک، پرداخت بدهی های خارجي، و ارز دانشجويي

2.

نرخ رقابتي

600 ريال برای هر دلار

برای واردات کالاهای سرمايه اي، لوازم توليد، مواد خام و کالاها و خدمات توليدی که شامل ارز رسمی نميشدند

3.

نرخ شناور

که توسط بانک ها، بر مبنای نرخ آزاد تعيين ميشد

برای صادرات غير نفتي، واردات غير ضروری و خدمات

علاوه بر سه نرخ رسمي، يک نرخ ارز آزاد نيز معرفی شد، که توسط بازار آزاد تعيين، و برای انجام ساير مبادلات آزادانه خريد و فروش ميشد.

در 21 مارس 1993 دولت سه نرخ رسمی فوق الذکر را حذف، و يک نرخ نيمه شناور واحد را جايگزين آنها کرد. همزمان بسياری از محدوديت های ارزی و وارداتی نيز کنار گذاشته شد. سطح نرخ جديد، که ابتدا برابر 1500 ريال در مقابل دلار آمريکا اعلام شد، بصورت روزانه توسط بانک مرکزی تعيين واعلان ميگرديد. نرخ جديد بخش قابل ملاحظه ای از پرداخت های ارزي، يعنی پرداخت های مربوط به بدهی های خارجی و واردات ضروری را شامل نميشد، که همچنان بر مبنای نرخ رسمی دلاری 70 ريال انجام ميگرفتند. با اينهمه، به علت افزايش فشار بدهی های خارجی و رشد بيرويه واردات، و متعاقبا کاهش قيمت نفت، سياست جديد دوام نيآورد. در دسامبر 1993، برای مقابله با اين ضعيت، دولت مجبور شد نرخ رسمی را در سطح بالاتر، يعنی دلاری 1750 ريال ابقا کند.

در مه 1994 يک نرخ رسمی جديد، موسوم به نرخ صاداراتي، نيز به بازار ارز اضافه شد، که در سطح 2345 ريال در برابر دلار آمريکا، تمام مبادلات مربوط به صادرات غير نفتی و واردات غير ضروری را شامل ميشد. در سال بعد، افزايش نرخ تورم و تشديد تحريم اقتصادی آمريکا موجب کاهش ارزش ريال شد. در مه 1995، نرخ صادراتی به 3000 ريال، و نرخ بازار آزاد به 6200 ريال افزايش يافت.

در جولای 1997، بانک مرکزی اقدام به عرضه اوراق ارزی در بازار بورس تهران کرد. به اين ترتيب نرخ جديد ديگري، موسوم به نرخ بورس تهران، وارد بازار ارز شد، که سطح آن در ابتدای کار نزديک به 5000 ريال در برابر دلار آمريکا بود. در دو سال اول، که درآمد نفت پايين بود، بانک مرکزی نتوانست مقدار ارزی را که برای تامين سطح تقاضا لازم بود به بازار بورس عرضه کند. لذا، برای کنترل فشار تقاضا اقدام به سهميه بندی ارز کرد. وارد کنندگان، حتی آنها که دارای پروانه رسمی بودند، ميبايست مدتی طولانی منتظر بمانند تا اعتبار نامه ارزی لازم را دريافت کنند. در نتيجه، اضافه قيمت ارز آزاد به نرخ بورس تهران از %20 به %50 افزايش يافت. بالاخره، در سال 1999 بانک مرکزی مجبور شد تا قيمت ارز را در دو مرحله، %20 در مارس 1999 و %16 در مه 1999 افزايش دهد. در مجموع، طی سال مالی 99/1998 قيمت دلار در بازار بورس تهران %42، ودر سال 2000/1999 %20 افزايش يافت.

بين جولای 97 و مارس 2000، در ايران چهار نرخ رسمی وجود داشت که عبارت بودند از:

1. نرخ رسمي، که بين 1736 تا 1767 ريال در برابر دلار آمريکا نوسان ميکرد، و برای پرداخت بدهی های خارجي، واردات ضروري، و کليه واردات موسسات دولتی و نهادها بکار ميرفت

2. نرخ صادراتي، برابر 3000 ريال در مقابل دلار، برای صادرات غير نفتی

3. نرخ بورس تهران، يک نرخ نيمه شناور که در سال 2000 حول 8000 ريال نوسان ميکرد و برای ساير واردات بکار ميرفت

4. نرخ بين بانکی يا مذاکره ای که توسط بانک ها، برای انجام مبادلات بين بانکی مذاکره و تعيين ميشد. اين نرخ در اواخر 1998 و اوايل 1999 که عرضه ارز در بازار بورس تهران کم بود و سهميه بندی ميشد، به ميزان قابل ملاحظه ای بالاتر از نرخ ارز بورس تهران بود. اما در سال 2000 که عرضه ارز در بورس تهران افزايش يافت، با فاصله کمی حول نرخ ارز بورس تهران نوسان ميکرد.

علاوه بر چهار نرخ رسمی فوق، ارز توسط صراف های رسمي، به قيمت کمی بالاتر از نرخ بورس تهران نيز خريد و فروش ميشد. همچنين يک بازار سياه وجود داشت که توسط صراف های غير رسمی کنترل ميشد، و عمدتا مبادلات غير رسمی و قاچاق را در بر ميگرفت.

بين مه 1999 و مارس 2000 بانک مرکزی توانست با استفاده از افزايش قيمت نفت عرضه ارز را در بازار بورس تهران افزايش دهد و نرخ دلار را در اين بازار حول 8000 ريال تثبيت کند. به اين ترتيب، فزونی نرخ ارز آزاد به نرخ ارز بورس تهران به %2 کاهش يافت، و به تدريج وارداتی که قبلا به قيمت ارز صادراتی انجام ميگرفت به ارز بورس تهران منتقل شد. در مارس 2000 نرخ ارز صادراتی حذف، و نرخ بورس تهران به نرخ غالب برای انجام مبادلات بخش خصوصی تبديل شد.

طی سال مالی 2002/2001، نرخ رسمی تورم بطور متوسط نزديک به %12 بود، و دولت، به علت افزايش قيمت نفت، دارای درآمد ارزی قابل ملاحظه ای بود . لذا، بانک مرکزی توانست نوسانات نرخ ارز بورس تهران را همچنان حول 8000 ريال حفظ کند.

برای آنکه بتوان در پس اين ساختار بغرنج و تغييرات پی در پی ويژه گی های برجسته سياست ارزی ج.ا. را در يافت، ميبايست به سهم بخش دولتی در تخصيص منابع ارزي، و عملکرد آن در برابر نوسانات درامد ارزی نفت توجه کرد. به علت رشد بيرويه بخش دولتی سهم بسيار بزرگی از درآمد ارزی کشور به بخش دولتی تخصيص داده ميشود. بعلاوه، به علت پايين بودن کارايی و نا به هنجاری های ساختاري، بخش دولتی هنگام کاهش درآمد ارزی نفت نميتواند تقاضای ارزی خود را با سرعت و به نسبت مناسب کاهش دهد، اما هنگام افزايش درآمد ارزی به سرعت بسط يافته و ارز بيشتری را ميبلعد. در نتيجه، دراين معادله بخش خصوصی به زائده ای تبديل ميشود که همواره سهم کوچکی از درآمد ارزی نفت به ان تخصيص داده ميشود. بخش خصوصی از افزايش درآمد ارزی به نسبت بهره کمتری ميبرد، اما از کاهش درآمد ارزی به نسبت بيشتر متاثر ميشود.

طی دوره مورد نظر، بطور متوسط نزديک به %80 درآمد ارزی نفت با قيمت ارزان، يعنی يک پنجم بهای ارز آزاد، جهت تامين نيازهای موسسات دولتی و نهادها (از جمله پرداخت بدهی های خارجی و تامين واردات ضروري) به بخش حکومتی (يعنی موسسات دولتی و نهادها) تخصيص داده ميشود. درمجموع، وقتيکه قيمت نفت، و در نتيجه درآمد ارزی دولت کاهش مييابد، بودجه ارزی بخش حکومتی به همان نسبت کاسته نميشود. لذا، عرضه ارز به بخش خصوصی شديدا کاهش يافته، محدوديت های ارزی و وارداتي-صادراتی تشديد شده، و حجم ناچيزی از مبادلات توسط ارز آزاد انجام ميگيرد. برعکس، هنگاميکه قيمت نفت بالا ميرود، تخصيص ارز به بخش خصوصی افزايش يافته، محدوديت های ارزی و وارداتي-صادراتی کاسته شده، و حجم بيشتری از مبادلات توسط ارز آزاد انجام ميگيرد. برای مثال، بين مارس 1997 و مارس 2000، با افزايش قيمت نفت، سهم نرخ رسمی در کل ارز فروخته شده توسط دولت از %96 به %72 کاهش يافت.

علاوه بر قيمت نفت، شرايط اقتصاد داخلی نيز درانتخاب سياست ارزی دولت اثر ميگذارد. افزايش نسبی نرخ تورم (نسبت به ساير کشورها) سبب کاهش ارزش ريال ميشود. طی دهه 90، هر گاه که افزايش نرخ تورم شديد بوده است، دولت به منظور جلوگيری از سقوط ريال به سياست ارزی بسته روی آورده، برای مبادلات ارزی نرخ های رسمی ثابت تعيين کرده، و با وضع قوانين متعدد اقدام به کنترل تقاضای ارز کرده است.

همچنين، هر زمان که به علت افت درآمد نفت تخصيص ارز به بخش خصوصی شديدا کاهش يافته است، دولت به منظور کنترل تقاضای ارز، بخش خصوصی را به لايه های مختلفی تفکيک کرده، و با توجه به و ويژه گی های اقتصادی هر لايه، و ملاحظات سياسي، برای هرلايه نرخ ارز خاصی را تعيين، و با وضع قوانين و با استفاده از ابزارهای اداری اقدام به کنترل تقاضای ارز کرده است.

کنترل قيمت نفت در بازار جهانی در اختيار ايران نيست. لذا، در مکانيزم فوق عامل بازدارنده اصلی در اجرای يک سياست ارزی مطلوب بخش دولتی است، که به علت رشد بيرويه، پايين بودن کارايي، و نا به هنجاری های ساختاری بيشترين حجم درآمد ارزی کشور را ميبلعد، و بخش قابل ملاحظه ای از آنرا به هدر ميدهد. در سوی ديگر اين معادله، يعنی عرضه ارز، اين مناسبات مانع از آن ميشوند که بخش خصوصی بتواند نقش مطلوب خود را ايفا کرده و از طريق افزايش صادرات غير نفتی ارز لازم را برای کشور تامين کند. در واقع مناسبات موجود، با برهم زدن سيستم انگيزه ها، سودآوری فعاليت های توليدی را کاهش داده و بخش خصوصی را به سوی فعاليت های دلالی ميراند.

برای تقليل شدت ضربه پذيری اقتصاد کشور دربرابر نوسانات قيمت نفت، اخيرا دولت اقدام به تاسيس صندوق پول نفت(Oil Stabilisation Fund) کرده است. لذا، وقتيکه قيمت نفت بالا است، بخشی از درآمد ارزی نفت در اين صندوق پس انداز ميشود تا در مواقعی که قيمت نفت به زير روند بلند مدت خود تنزل ميکند مصرف شود. اين سياستی درست است که ميبايست سال ها قبل اتخاذ ميشد. اما بايد توجه داشت که اين ابزار اقتصادی هنگامی ميتواند کارا باشد که اقتصاد داخلی کما بيش در حالت تعادل باشد. وقتيکه اقتصاد داخلی دچار نا به هنجاری های شديد ساختاری است و برای مدتی طولانی کاملا از تعادل خارج شده است، اين ابزار حلال مشکلات نخواهد بود. بر عکس، به احتمال قوی بخش قابل ملاحظه ای از سرمايه آن برای کنترل فشار ناشی از نا به هنجاری های ساختاری به هدر خواهد رفت.

پيآمدهای سيستم چند نرخي

ويژه گی اصلی سياست ارزی ج.ا. عبارت است از پرداخت يارانه به واردات. همانطور که اشاره شد، دولت بخش عمده درآمد ارزی نفت را به قيمتی برابر يک پنجم نرخ بازارآزاد دراختيارارگان های دولتی و نهادها ميگذارد تا بتوانند کالاهای مورد نظر را با ارز ارزان (دلاری 175 تومان) وارد کنند. در واقع، اين پرداخت يارانه بطور غير مستقيم به واردات است. در سال 2/2001، ارزش يارانه های غير مستقيم ارزی بالغ بر5 بليون دلار، يعنی %21 بودجه رسمی دولت بود. در مجموع، حجم کل يارانه های غير مستقيم ارزی بالغ بر %6 توليد ناخالص ملی کشور است. اين يارانه ها دارای پيآمدهای منفی گسترده ای برای اقتصاد کشور ميباشند، که عمده ترين آنها به قرار زير است:

1. يارانه های غيرمستقيم ارزی با پايين آوردن هزينه واردات، تناسب سودآوری بخش ها را به زيان توليدات داخلی برهم زده، موجب تضعيف رشد توليدات داخلي، از جمله صادرات غير نفتی ميشوند.

2. در بخش توليدات داخلي، يارانه های مذکور موجب تشويق بخش هايی ميشوند که در روند توليد از کالاهی وارداتی بيشتری استفاده ميکنند (بخش های واردات بر و سرمايه بر)، که موجب تضعيف مجدد توليدات داخلی ميشود.

3. تضعيف توليدات داخلی و ترغيب توليدات سرمايه بر و واردات بر (يعنی مکانيزم های 1 و 2 بالا) موجب پايين آمدن ضريب اشتغال زايی فعاليت های اقتصادی ميشود، که مبارزه با بحران بيکاری را دشوارتر ميکند.

4. بخش عمده اين يارانه ها به موسسات دولتی ونهادها تخصيص داده ميشود، که در آنها باروری و کارآيی توليد، به دلايل گوناگون، بسيار پايين است. لذا، سياست ارزی مزبور موجب تخصيص نامطلوب منابع اقتصادی شده، بخش قابل توجهی ازاين منابع را به هدر ميدهد، و مانع از آن ميشود که منابع توليدی به بخش های پويا و کارای اقتصاد سرازير شوند. در واقع، اين مکانيزم اقتصاد کشور را در چنبره رکود محبوس ميکند، و مانع از تحصيل رشد اقتصادی لازم برای حل بحران اقتصادی کشور ميشود.

5. يارانه های غير مستقيم ارزی سبب ميشوند که قيمت ها نتوانند هزينه واقعی توليد و فرصت های از دست رفته را منعکس کنند. در زمينه کالاهای مصرفي، اين امر موجب مصرف بيرويه و پيدايش يک الگوی مصرف غير بهينه ميشود. در عرصه توليد، نا به هنجاری سيستم قيمت ها موجب کاهش کارايی و باروری توليد، و انتخاب تکنولوژی نامطلوب ميشود. برايند اين مکانيزم، تخصيص نامطلوب منابع و به هدر رفتن ثروت کشور است.

6. دليلی که غالبا برای پرداخت اين يارانه ها ارائه ميشود حمايت از اقشار کم درآمد و مبارزه با فقر ميباشد. اما، اين يارانه ها تنها اقشار کم درآمد را هدف قرار نميدهند، بلکه تمام گروه های اجتماعی را در بر ميگيرند. در واقع، حجم عمده اين يارانه ها غالبا نصيب اقشار پر درآمد ميشود. برای مثال، مبالغی که از طريق يارانه های غير مستقيم ارزی نصيب پر درآمدترين دهه (يک دهم، percentile) جامعه ميشود بين 2 تا 4 برابرسهم فقيرترين دهه جامعه است.

حذف اين سيستم نه تنها موجب بهبود تخصيص منابع و افزايش کارايی خواهد شد، بلکه درآمد حاصله از آن ميتواند سرمايه لازم برای حل بحران اقتصادی و پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی را نيز فراهم کند. همچنين، بخشی از درآمد حاصله را ميتوان صرف ايجاد يک نظام امنيت اجتماعی کرد تا فشار تورمی حاصله را بر اقشار کم درآمد خنثی کند (برای توضيحات بيشتر به مقاله قبلي، “نا به هنجاری سيستم يارانه ها” مراجعه کنيد). برای مثال، چنانچه دولت يارانه های غير مستقيم ارزی را حذف، و مبلغ حاصله را بطور مساوی بين افراد کشور تقسيم کند، سطح رفاه مصرفی جامعه %6.9 افزايش خواهد يافت، که %72 آن نصيب خانواده های کم درآمد خواهد شد. استفاده بخشی از اين مبلغ برای افزايش سرمايه گذاری و ارتقا باروری توليد تاثير مثبت به مراتب بيشتری خواهد داشت.

علاوه بر کنترل عرضه ارز، دولت با وضع قوانين و با استفاده از ابزارهای اداری مختلف تقاضای ارز را نيز کنترل ميکند. اشکال و ابزارهای عمده اين کنترل عبارتند از:

· گروه بندی کالاهای وارداتی بر اساس درجه الويت و تعيين نرخ ارزی و ضوابط وارداتی مشخص برای هر گروه

· صدور پروانه واردات و جلوگيری از وارداتی که دارای پروانه رسمی نميباشند

· لزوم گشايش اعتبار ارزی قبل از اقدام به خريد کالا و سپردن وجوه لازم به بانک مرکزي

· گرفتن تعهد از صادر کنندگان برای فروش درآمد ارزی خود به بانک مرکزی به قيمت تعيين شده، و ظرف حداکثر يک مدت معين.

اين مکانيزم موجب پيدايش يک دستگاه اداری عريض و طويل، و تشديد بيسابقه فساد اقتصادی شده است. برگه پروانه واردات، به محض دريافت، دارای ارزش ميباشد و به قيمت قابل ملاحظه ای در بازار خريد و فروش ميشود. دريافت پروانه واردات، علاوه بر ضوابط اقتصادی ، به درجه وابستگی سياسی به رژيم و آمادگی پرداخت رشوه نيز بستگی دارد. زياد قيد کردن قيمت واردات، و کم قيد کردن قيمت صادرات، برای دريافت ارز بيشتر (با استفاده از فاکتورهای نادرست و پرداخت رشوه) يکی ديگر از اشکال فساد اقتصادی اين مکانيزم اداری است.

همچنين، مکانيزم فوق انباشته از قوانين دست و پاگير است که موجب افت کارايی و تضعيف توليدات داخلي، از جمله صادرات غير نفتی ميشود. برای مثال صادر کنندگان متعهدند درآمد ارزی خود را، پس از خروج کالا از مرزهای کشور، ظرف مدت تعيين شده (نزديک 3 تا 8 ماه)، و به قيمت تعيين شده، که تا سال 2000 کمتر از نصف قيمت ارز در بازار آزاد بود، به بانک مرکزی واگذار کنند. اما در مورد برخی از کالا ها (مانند فرش) صادر کنندگان غالبا کالای خود را به صورت اعتباری به وارد کننده خارجی ميدهند و پول خود را تنها هنگامی دريافت ميکنند که وارد کننده کالای مزبور را فروخته باشد. در اين موارد قوانين موجود سبب ميشوند که صادرکنندگان ايرانی نتوانند کالاهای خود را با قيمت و ضوابط مطلوب صادر کنند.

طی دو دهه گذشته، ويژه گی ديگر سياست ارزی ج.ا.، همانطور که در بالا اشاره شد، عبارت بوده است از تغييرات پی در پی و شديد نرخ ارز. ميزان اين تغييرات غالبا بيشتراز نرخ سود متداول در بخش توليدی بوده است. در چنين فضايی بخش خصوصی نميتواند اقدام به برنامه ريزی بلند مدت برای سرمايه گذاری و رشد توليد کند. در نتيجه به فعاليت های تجاری و فعاليت های سطحی و کوتاه مدت روی آورده است.

در مجموع، سياست ارزی ج.ا. يکی از اهرم های عمده مکانيزم رانت خواری در اين رژيم ميباشد، که علاوه بر شيوع فساد، بخش قابل ملاحظه ای از ثروت کشور را به هدر ميدهد. همچنين، اين سياست با مخدوش کردن سيستم انگيزه های اقتصادی موجب رشد بيرويه و نا متناسب بخش تجاري، و تشديد نا به هنجاری ساختاری اقتصاد شده است. سياست ارزی ج.ا. دچار يک تناقض بنيادين است، به اين معنی که برای کنترل بحران ارزی دولت تدابيری اتخاذ ميکند که با تضعيف توليدات داخلي، ترغيب واردات، و تشديد نا به هنجاری های ساختاری بحران ارزی را بازتوليد ميکند.

وضعيت موجود

در پی تلاش برای پيوستن به سازمان تجارت جهاني، در مارس 2002 سيستم ارز چند نرخی برچيده شد و جای خود را به يک سيستم تک نرخی شناورداد که توسط سيستم بانکی کنترل و تنظيم ميشود. با توجه به بالا بودن قيمت نفت، دولت توانسته است نرخ جديد را حول 8400 ريال تثبيت کند. اما بايد توجه داشت که در سيستم تک نرخی جديد، گرچه موسسات دولتی و نهادهای انقلابی ارز خود را به قيمت بازار تامين ميکنند، اما ما به تفاوت بين نرخ بازار و نرخ رسمی گذشته توسط دولت به آنها پرداخت ميشود. طی 18 ماه گذشته بخش عمده اندوخته صندوق پول نفت(Oil Stabilisation Fund) صرف پرداخت اين يارانه ها شده است.

اين تغيير، حتی در حد محدود خود، دارای اهميت است. تا قبل از يکسان سازی نرخ ارز در مارس 2002 ، هزينه اين يارانه های ارزی در بودجه دولت منعکس نبود. اما بعد از مارس 2002 به بودجه دولت يک قلم جديد اضافه شده است تا هزينه اين يارانه ها را منعکس کند. آشکار کردن هزينه يارانه های ارزی به خودی خود دارای اهميت است، زيرا اکنون مسئولين امورحداقل ميتوانند متوجه هزينه فرصت های از دست رفته سياست های ارزی خود باشند.

اما نکته کليدی آن است که يارانه های غير مستقيم ارزی هنوز پرداخت ميشوند، و نا به هنجاری های ناشی ازپرداخت آنها همچنان ادامه دارد. بدون کاهش اين يارانه ها، سيستم ارزی جديد عمدتا يک شگرد حسابداری محسوب خواهد شد که تنها هزينه يارانه هايی را که قبلا بطور ضمنی پرداخت ميشدند، اکنون آشکار ميسازد. در واقع نظام ارزی ج.ا. هنوز يک سيستم چند نرخی است، کما بيش با تمام مشکلاتی که در بالا اشاره شد.

چشم انداز آينده

بدون کاهش و حذف يارانه های ارزی که به موسسسات دولتی و نهادها پرداخت ميشود، سيستم ارزی جديد پايدار نخواهد بود – به ويژه، چنانچه قيمت نفت تنزل کند. اما حذف اين يارانه ها بدون تغييرات بنيادين در ساختار اقتصاد سياسی کشور ميسر نخواهد بود. همانطور که در بالا اشاره شد، عامل بازدارنده اصلی از تصحيح سيستم ارزی کشور عبارت است از بخش دولتی که به علت رشد بيرويه، پايين بودن کارايي، و نا به هنجاری های ساختاری بيشترين حجم درآمد ارزی کشور را ميبلعد، و بخش قابل ملاحظه ای از آنرا نيز به هدر ميدهد. در سوی ديگر اين معادله، يعنی عرضه ارز، مناسبات حاکم بر اقتصاد ايران مانع از آن ميشوند که بخش خصوصی بتواند نقش مطلوب خود را ايفا کرده و از طريق افزايش صادرات غير نفتی ارز لازم را برای کشور فراهم آورد. در واقع مناسبات موجود، با برهم زدن سيستم انگيزه ها، سودآوری فعاليت های توليدی را پايين آورده و بخش خصوصی را به سوی فعاليت های دلالی ميراند.

تصحيح نظام ارزی کشور مستلزم پيشبرد و تعميق برنامه اصلاحات اقتصادي، به ويژه رفع نا به هنجاری های ساختاری اقتصاد، رفرم بنيادين بخش دولتي، رفع موانع رشد بخش خصوصي، رفرم سيستم بانکي، رفرم سيستم يارانه ها، تصحيح سياست های مالی دولت، کنترل تورم، و مديريت صحيح اقتصاد کلان است. انجام اين امور در چارچوب مناسبات حاکم بر کشور اگر غير ممکن نباشد، بسيار دشوار و پر هزينه خواهد بود.

اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی

قسمت پنجم: سیاست های وارداتی

تدابیری که طی چند سال گذشته، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، اتخاذ شده کارکرد مکانیزم تولید و توزیع رانت را محدود کرده است. سرمایه داران بزرگ نظام این زیان را توسط سودهای انحصاری معاملات و مقاله های کلان جبران خواهند کرد. اما این امر در مورد بسیاری از تجار صدق نخواهد کرد

هادی زمانی

https://www.iransolidarity.com/

جمعه ۹ آبان ۱۳۸۲ – ۳۱ اکتبر ۲۰۰۳

در ج.ا. کنترل حجم و ساختار واردات همواره از سه طریق اصلی انجام گرفته است، که عبارتند از سیستم تخصیص ارز، مالیات بر واردات، و اعمال کنترل های اداری، به ویژه سیستم صدور پروانه واردات. ویژه گی ها و مشکلات نظام ارزی ج.ا. را در نوشتار قبلی بررسی کردیم. در این فصل به بررسی دو مورد دیگر می پردازیم.

بررسی اجمالی زیر نشان میدهد که سیاست های نادرست ج.ا. در زمینه واردات و تخصیص ارز موجب پیدایش سیستمی نا به هنجار شده، که هر ساله نزدیک به %10 از تولید ناخالص ملی کشور را به صورت رانت به وارد کنندگان، به ویژه سر سپردگان رژیم منتقل کرده است. تدابیری که طی چند سال گذشته، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی اتخاذ شده، کارکرد این مکانیزم تولید و توزیع رانت را محدود کرده است. اما، چنانچه دولت نتواند توان بالقوه این اصلاحات را به توسعه و رشد اقتصادی تبدیل کند، بخش قابل ملاحظه ای از تجار از این تغییرات متضرر شده، و احتمالا به خیل ناراضیان رژیم خواهند پیوست. به دلیل گستردگی نا به هنجاری های بنیادین، تحقق این امر در چارچوب مناسبات اقتصادی-سیاسی حاکم بر کشور بسیار دشوار خواهد بود. در ایران پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور، به ویژه اصلاح بخش دولتی و بر چیدن نهادها موثر نخواهد بود.

مالیات بر واردات
در ج.ا. دو نوع مالیات بر واردات وجود دارد که عبارتند از: تعرفه های گمرکی و مالیاتی موسوم به مالیات منافع تجاری. هرگونه تغییر در تعرفه های گمرکی مستلزم تصویب مجلس است، حال آنکه تغییر مالیات های تجاری توسط بخشنامه های دولتی انجام میگیرد. لذا، طی دو دهه اخیر مالیات های تجاری به مراتب بیشتر بکار رفته، و به تدریج اهمیت بیشتری یافته اند. علاوه بر این دو، مالیات های داخلی (مالیات بر فروش و مالیات بر درآمد) نیز دارای تاثیر اندکی بر تجارت خارجی میباشند، زیرا این مالیاتها با نرخ های متفاوتی به فعالیت های داخلی و خارجی تعلق میگیرند.
در مجموع، تا سال 2001/2000 سطح مالیات بر واردات در ج.ا. همواره نسبتا پایین بوده، زیرا کنترل حجم و ساختار واردات عمدتا از طریق اعمال محدودیت های کمی، توسط سیستم صدور پروانه واردات، و سیستم ارز چند نرخی صورت گرفته است. برای مثال، در سال 2000 کل مالیاتی که از طریق واردات جمع آوری شد برابر %2.7 ارزش واردات کشور بود. در این سال، میانگین غیر موزون نرخ مالیات بر واردات (مشتمل بر هر دو نوع مالیات بر واردات) نزدیک به %6 بود (1). طی 1996 تا 1998، میانگین غیر موزون تعرفه برای کل کشورهای در حال رشد نزدیک به %13.8 بود. میانگین غیر موزون تعرفه در کشورهای پاکستان، مراکش، هندوستان و مصر، به ترتیب عبارت بود از %42، %37، %35، و %31. از این مطلب نمیتوان نتیجه گرفت که موانع تجارت خارجی در ایران، در مقایسه با سایر کشورهای در حال رشد بسیار کمتر است. زیرا، همانطور که اشاره شد، در ج.ا. کنترل کمیت واردات عمدتا توسط مکانیزم های اداری، از طریق صدور پروانه واردات انجام میگیرد. حال آنکه، در سایر کشورهای در حال رشد استفاده از ابزار کمی-اداری رواج چندانی ندارد.

کنترل های اداری
درایران تنها به کالاهایی اجازه واردات داده میشود که نام آنها در فهرستی موسم به “فهرست مثبت” ثبت شده باشد. بعلاوه، هر بار که وارد کننده میخواهد محموله ای را به کشور وارد کند، میبایست برای ورود محموله مربوطه از یک، و گاه از چند وزارتخانه تقاضای صدور پروانه واردات کند. فهرست وزارتخانه هایی که اجازه آنها برای هر کالا لازم میباشد، توسط وزارت بازرگانی در سندی موسوم به “قوانین واردات و صادرات” مشخص شده است. این سند در مجموع 5113 قلم کالا را در بر میگیرد، که با استفاده از ارقام بین 0 تا 9 رده بندی شده اند. واردات کالاهایی که با عدد 1 شروع میشوند مستلزم اجازه وزارت بازرگانی است، و عدد 2 به معنی لزوم اجازه وزارت صنایع است. کالاهایی که کد آنها با عدد 12 آغاز میشوند نیازمند اجازه از هر دو وزارتخانه میباشند.
طی دهه های 80 و 90 مکانیزم صدور پروانه واردات به شدت اعمال میشد. علاوه براین، کنترل سطح و ساختار واردات از طرق دیگری، بر اساس منبع ارز خارجی وارد کننده و شیوه پرداخت بهای واردات نیز انجام میگرفت. برای مثال، تا سال 2000 دریافت اجازه پروانه واردات مستلزم داشتن برگه بانکی واردات بود، که تنها به صادر کنندگان کالاهای غیر نفتی داده میشد. صادر کنندگان کالاهای غیر نفتی موظف بودند که درآمد ارزی خود را به قیمت تعیین شده به بانک مرکزی واگذار کنند. در مقابل، علاوه بر معادل ریالی، یک برگه بانکی به مقدار ارز واگذار شده نیز دریافت میکردند، که در بازار آزاد به قیمت دلاری 3000-4000 ریال خرید و فروش میشد. همچنین، وارد کنندگان مجبور بودند برای واردات خود اعتبار نامه ارزی باز کنند و قبل از وارد کردن کالای خود کل مبلغ مربوطه را به بانک مرکزی بسپارند. بدین ترتیب بانک مرکزی میتوانست تقاضای ارز برای واردات را کنترل و پیش بینی کند.
کنترل های اداری فوق، مانند مالیات بر واردات باعث کاهش سطح واردات و دگرگونی ترکیب آن میشوند. اما بر خلاف مالیات های وارداتی مولد درآمدی برای دولت نمیباشند. طبق محاسبات وزارت صنایع و معادن ایران، تاثیرکنترل های غیر تعرفه ای بر 3000 قلم کالایی که واردات آن توسط این وزارتخانه کنترل میشد برابر %35 تعرفه میباشد. با توجه به اینکه شدت کنترل بر2000 قلم کالای دیگری که واردات آنها در نظارت وزارت صنایع نمیباشند نسبتا کمتر میباشد، معادل تعرفه ای کنترل های غیر تعرفه ای برای کل اقتصاد ایران طی دهه 90 نزدیک به %30 برآورد میشود. طبق این برآورد، معادل تعرفه ای سیستم تعرفه ای و غیر تعرفه ای ج.ا. طی دهه 90 برابر %33 بوده، که در مقایسه با سایر کشورها نرخ بسیار بالایی است. اما مهمتر آنکه، متجاوز از %90 این کنترل از طریق مکانیزم های اداری و کمی اعمال شده، که دارای زیان های بسیار بوده، و موجب افت کارایی اقتصاد، اتلاف انبوه منابع، و گسترش بیسابقه فساد اقتصادی و اجتماعی شده است.

وضعیت کنونی
طی چند سال اخیر، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، ج.ا. در چند مرحله اقدام به اصلاح سیاست های وارداتی خود کرده است. برای مثال، در سال 2000 پوشش ” لیست مثبت” واردات از 29 گروه ابتدا به 41 و سپس به 77 گروه افزایش یافت. در مارس 2000، وزارت صنایع و معادن 781 قلم از کالاهایی که کد آنها با 1،2 آغاز میشود ( که واردات آنها مستلزم اجازه دو وزارتخانه بازرگانی و صنایع بود) به گروه کد 1 منتقل کرد، تا واردات آنها دیگر مستلزم اجازه نامه وزارت صنایع نباشد. همچنین 114 کالای دیگر را از لزوم گرفتن اجاز نامه از سایر وزارتخانه ها معاف کرد. در مجموع، تا نوامبر2000 تعداد کل کالاهایی که واردات آنها مستلزم کسب اجازه نامه بود به 2318 قلم کاهش یافت. علاوه براین، محدودیت های مربوط به منبع تامین ارز واردات و گشایش اعتبار ارزی، که در بالا به آنها اشاره شد، نیز کاهش یافت. ماده 29 قانون بودجه 2001 مجموعه ای از کالاهای “لیست مثبت” را ، مانند ماشین آلات و قطعات یدکی، از این قید که هزینه ارزی واردات کالاهای “لیست مثبت” میبایست از محل درآمد ارزی صادرات غیر نفتی تامین شود، معاف کرد. همچنین، وارد کنندگان دیگر مجبور نمیباشند که برای کسب اعتبارنامه ارزی و اجازه واردات، از پیش کل بهای واردات مربوطه را به بانک مرکزی بسپارند. بالاخره در مارس 2002 تعداد کل کالاهایی که واردات آنها مستلزم دریافت پروانه واردات میباشد به 350 قلم کاهش داده شد.
همزمان با اقدامات فوق، میزان مالیات بر واردات افزایش داده شد تا سطح سدی که برای حمایت از تولید کنندگان داخلی وضع شده بود، در همان حد قبلی باقی بماند. در واقع، موانع غیر تعرفه ای واردات به معادل های تعرفه ای تبدیل شدند. برای برخی از کالاها افزایش تعرفه های حاصله بسیار قابل ملاحظه بود. برای مثال، نرخ تعرفه منسوجات، پوشاک، محصولات چرمی و وسایل نقلیه موتوری به ترتیب به %74، %93، %75، و %37 افزایش یافت. در مجموع، میانگین نرخ کنونی مالیات بر واردات برای کل اقتصاد ایران نزدیک به %30 تا %35 برآورد میشود. این نرخ متجاوز از دو برابر میانگین کشورهای در حال رشد میباشد که اقتصاد ایران را، به لحاظ شدت بسته بودن و موانع تجارت خارجی، در صدر جدول، همپای پاکستان قرارمیدهد. بنا بر محاسبات بانک جهانی، کاهش حداکثر مالیات بر واردات به %25 موجب %0.7 رشد درآمد ملی خواهد شد. با این همه، تبدیل کنترل های غیرتعرفه ای واردات به معادل های تعرفه ای، به خودی خود اقدامی است در جهت درست، که احتمالا موجب کاهش فساد اقتصادی و تقلیل اتلاف منابع خواهد شد.
تبدیل کنترل های غیر تعرفه ای به معادل های تعرفه ای (tariffication)موجب افزایش درآمد دولت و افزایش تولید ناخالص ملی خواهد شد. در شرایط مطلوب، طبق محاسبات بانک جهانی، این اصلاحات میبایست بتوانند درآمد ملی و در آمد دولت را به ترتیب %3.4 و %1.4 افزایش دهند. اما به علت نا به هنجاری های ساختاری احتمالا بخش قابل ملاحظه ای از توان بالقوه این اصلاحات تحقق نخواهد یافت. باید توجه داشت که اصلاحات اقتصادی در نظام هایی که دچار نا به هنجاری های بنیادین میباشند، میباست بطور سیستماتیک و چند جانبه انجام پذیرد. بخش های اقتصادی مانند ظروف مرتبطه به یگدیگرپیوسته اند. لذا، اصلاح بخش هایی که شدیدا به هم مرتبط میباشند میبایست هماهنگ انجام پذیرد. در غیر اینصورت اتلاف انرژی از یک بخش به سایر بخش ها منتقل خواهد شد. در ایران پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور، به ویژه اصلاح بخش دولتی، بر چیدن نهادها و حذف سیستم رانتی رژیم موثر نخواهد بود.

رانت سیاست های وارداتی
مالیات بر واردات، موجب افزایش قیمت کالاهای وارداتی دربازار داخلی شده وعرضه واردات را کاهش میدهد. بر عکس، کنترل کمی سطح واردات، ازطریق محدودیت های اداری (مانند صدور پروانه واردات) موجب کاهش عرضه کالاهای وارداتی و سپس افزایش قیمت آنها در بازار داخلی میشود. بعلاوه، در سیستم مالیاتی ما به تفاوت بین قیمت کالا در بازار داخلی و هزینه تامین آن از بازار جهانی (قیمت خرید و هزینه حمل و نقل) توسط دولت جمع آوری میشود. اما در سیستم اداری این مابه تفاوت به صورت رانت اقتصادی نصیب وارد کنندگان میشود ( مربع D در نمودار زیر). درعمل وارد کنندگان مجبور میشوند که بخشی از این رانت را، برای دریافت پروانه واردات و عبور از موانع اداری، به صورت رشوه به کارمندان و عوامل دولت بپردازند.
همانطور که در بالا اشاره شد، حذف کنترل های کمی واردات (مساحت D)، بدون آنکه سطح قیمت ها در بازار داخلی تغییر کند، مستلزم آن است که میانگین مالیات بر واردات از %3 ارزش واردات به %33 افزایش داده شود. این در واقع بدین معنی است که طی دهه های 80 و90 هرساله نزدیک به %30 ارزش کل واردات کشور، یعنی تقریبا %5 تولید ناخالص ملی، بصورت رانت اقتصادی توسط واردکنندگان ضبط شده است.
به رقم بالا میبایست رانتی را که از طریق عرضه ارز ارزان به وارد کنندگان داده میشده نیز اضافه کرد، که مقدار آن نزدیک به %6 تولید ناخالص ملی میباشد (برای توضیحات بیشتر به بخش چهارم، سیاست های ارزی مراجعه کنید). لذا، طی دو دهه 80 و 90، تنها از طریق سیاست های وارداتی رژیم، هرسال نزدیک به %10 تولید ناخالص ملی کشور به صورت رانت اقتصادی به تجار بازارو مدیران نهادها پرداخت شده، که احتمالا بخش عمده آن سران و سر سپردگان رژیم شده است. این یکی از مکانیزم های اصلی انباشت سرمایه توسط سرمایه داران وابسته به رژیم بوده است.
تدابیری که طی چند سال گذشته، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، اتخاذ شده کارکرد این مکانیزم تولید و توزیع رانت را محدود کرده است. سرمایه داران بزرگ نظام، که طی دو دهه گذشته موقعیت خود را تثبیت کرده و فعالیت ها و معاملات کلان را به انحصار خود در آورده اند، این زیان را توسط سودهای انحصاری معاملات و مقاله های کلان جبران خواهند کرد. اما این امر در مورد بسیاری از تجار صدق نخواهد کرد. چنانچه دولت نتواند توان بالقوه این اصلاحات را به توسعه و رشد اقتصادی تبدیل کند، بخش قابل ملاحظه ای از تجار از این تغییرات متضرر شده، و احتمالا به خیل ناراضیان رژیم خواهند پیوست. اما، همانطور که اشاره شد، به دلیل گستردگی نا به هنجاری های بنیادین، تحقق این امر در چارچوب مناسبات اقتصادی-سیاسی حاکم بر کشور بسیار دشوار خواهد بود. در ایران پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور، به ویژه اصلاح بخش دولتی و بر چیدن نهادها موثر نخواهد بود.

اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی

قسمت ششم: تناقض سياست های صادراتی

هادی زمانی

https://www.iransolidarity.com/

دوشنبه ١۹ آبان ١٣٨٢ – ١٠ نوامبر ٢٠٠٣
از بدو تشکیل ج.ا. ارتقا صادرات غیر نفتی و کاهش وابستگی کشور به نفت همواره یکی از اهداف اصلی سیاست اقتصادی ج.ا. بوده است. با این وصف، سیاست های نا درست اقتصادی ج.ا. موجب تضعیف بخش صادرات غیر نفتی شده است. عوامل اصلی این عملکرد عبارتند از سیاست های نادرست ارزی، وارداتی و یارانه ای که موجب برهم زدن تناسب قیمت ها به زیان تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفت شده اند؛ قوانین دست و پاگیری که برای اداره و کنترل صادرات غیر نفتی تدوین شده اند؛ نا به هنجاری بخش بانکی و سیاست های پولی کشور؛ نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه گذاری خارجی؛ سیطره دولت و نهادها بر امور اقتصادی کشور؛ فساد گسترده و سؤ مدیریت بخش دولتی، و نبود یک نظام موثر برای حسابرسی و کنترل تصمیمات دولت. این عوامل سبب شده اند که صادرات غیر نفتی کشور، در بهترین شرایط از حد %5 تولید ناخالص ملی تجاوز نکند، که متناسب با توان اقتصاد کشور نبوده، و پاسخگوی معضلات آن، به ویژه بحران بیکاری، نمیباشد.

سیاست های صادراتی ج.ا. دوگانه و متضاد است. از یکسو، رژیم با کاربرد سیاست های نادرست موجب برهم زدن تناسب قیمت ها و رقابت به زیان صادرات غیر نفتی میگردد، و از سوی دیگر، بخش قابل توجهی از درآمد نفتی کشور را به صورت وام های سوبسید شده صرف ارتقا صادرات غیر نفتی میکند. این سیاست متضاد امکانات محدود مالی کشور را به هدر میدهد. ارتقا صادرات غیر نفتی پیش از آنکه نیازمند دریافت یارانه باشد، مستلزم حذف عوامل و موانعی است که موجب تضعیف بنیادین آن میشوند.

سیاست های کنترلی
سیاست هایی که ج.ا. برای کنترل صادرات بکار برده است عبارتند از:
• ممنوعیت صادرات
• صدور پروانه صادرات
• کنترل کیفیت
• گرفتن تعهد از صادر کنندگان برای آنکه درآمد ارزی خود را، پس از خروج کالا از مرزهای کشور، ظرف مدت و قیمت تعیین شده به بانک مرکزی واگذار کنند.

از سال 2000، در پی تلاش ج.ا. برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، بسیاری از ممنوعیت ها و کنترل های صادراتی به تدریج بر چیده شده اند. تاسال 1999 صادرات 32 گروه از کالاها یا بطور کلی ممنوع، و یا مستلزم دریافت اجازنامه از وزارت بازرگانی بود. در سال 2000 این کالاها در7 گروه کلی تر ادغام شدند، و صادرات برخی از آنها، مانند مرغ، پیاز، سیب زمینی، عدس، مواد پاک کننده، صابون، شیشه، و لاستیک ماشین، آزاد شد. متعاقبا تعداد این کالا ها به سه گروه کلی محدود شد: عتیقه جات و کالاهایی که صادرات آنها به دلایل مذهبی ویا محیط زیست ممنوع میباشد، کالاهای مصرفی که قیمت آنها توسط دولت سوبسید میشوند (مانند قند، شکر، و دارو)، و بالاخره حیوانات زنده، مواد خام و کالاهایی که در تولید محصولات صنعتی بکار میروند (مانند سنگ معدن، قطعات آهن، پوست حیوانات، وغیره). ممنوعیت صادرات کالاهای گروه دوم ضروری میباشد، زیرا در غیر این صورت یارانه های تخصیص داده شده، به جای کمک به اقشار کم درآمد، نصیب مصرف کنندگان خارجی خواهند شد. هدف از ممنوعیت کالاهای گروه سوم حمایت از تولید کنندگان داخلی میباشد. اما، این سیاست، چنانچه درست تدوین و اجرا نشود میتواند موجب رشد صنایعی شود که اقتصاد کشور درآنها دارای مزیت نسبی نمیباشد.

کنترل کیفیت صادرات توسط موسسه استاندارد و پژوهش های صنعتی ایران انجام میپذیرد. این موسسه نزدیک به 5000 استاندارد تدوین کرده است، که عموما مبتنی بر استانداردهای بین المللی میباشند. کنترل کیفیت صادرات توسط دولت متکی بر این منطق است که خوشنامی صادرات کشور یک کالای همگانی است که منافع آن نصیب همه صادر کنندگان میشود، و عدم رعایت آن توسط یک صادر کننده منجر به زیان تمام صادر کنندگان میگردد. اما باید توجه داشت که اجرای این سیاست مستلزم هزینه و وقت است، که نهایتا موجب افزایش قیمت صادرات مییشود. چنانچه دستگاه اداری دولت فاسد و فاقد کارآیی باشد، این هزینه ها از حد بیرون شده، موجب تضعیف صادرات کشور میگردند. همچنین، برخی از شواهد موجود حاکی از آن است که صادر کنندگان بزرگ از مکانیزم کنترل کیفیت سو استفاده کرده، تا با ایجاد سد های مصنوعی و افزایش هزینه تولید حریفان کوچکتر را از میدان رقابت خارج کنند. اما کاهش رقابت و افزایش قیمت در نهایت موجب تضعیف صادرات کشور میگردد.

تا چندی قبل صادر کنندگان متعهدند بودند که درآمد ارزی خود را، پس از خروج کالا از مرزهای کشور، ظرف مدت تعیین شده (3 تا 8 ماه)، و به قیمت تعیین شده، که تا سال 2000 کمتر از نصف قیمت ارز در بازار آزاد بود، به بانک مرکزی واگذار کنند. این قوانین دست و پا گیر موجب افت کارایی بخش صادرات و شیوع بیسابقه فساد اقتصادی شده است. برای مثال، در مورد بسیاری از کالا ها (مانند فرش) صادر کنندگان غالبا کالای خود را به صورت اعتبار به وارد کننده خارجی میدهند و پول خود را تنها هنگامی دریافت میکنند که وارد کننده کالای مزبور را فروخته باشد. در این موارد قوانین موجود سبب میشوند که صادرکنندگان ایرانی نتوانند کالاهای خود را با قیمت و ضوابط مطلوب صادر کنند. چنانچه صادر کننده نتواند کالای خود را ظرف مدت معین بفروشد، مجبور خواهد بود با استفاده از سرمایه در گردش خود و یا قرض از بانکهای خارجی ارز مربوطه را به بانک مرکزی پرداخت کند، که هزینه غیر لازمی را بر صادرات کشور تحمیل میکند. علاوه بر این، کم قید کردن قیمت صادرات برای دریافت ارز بیشتر، با استفاده از فاکتورهای نادرست و پرداخت رشوه، یکی از پیآمدهای متداول این سیاست بوده است.

همانطور که در فصل قبلی توضیح داده شد، دولت بخش عمده درآمد ارزی نفت را به قیمتی برابر یک پنجم نرخ بازارآزاد دراختیارموسسات دولتی و نهادها میگذارد تا بتوانند کالاهای مورد نظر را با ارز ارزان وارد کنند. ارزش این یارانه ها، که علیرغم تک نرخی شدن نظام ارزی همچنان پرداخت میشوند، بالغ بر %6 تولید ناخالص ملی کشور است. یارانه های غیرمستقیم ارزی با پایین آوردن هزینه واردات، تناسب سودآوری بخش ها را به زیان تولیدات داخلی برهم زده، موجب تضعیف رشد تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی میشوند.

در مجموع، قوانین دست و پاگیر علیه صادرات و سیاست تخصیص ارزی غلط موجب رشد فساد و تضعیف بیسابقه صادرات غیر نفتی کشور شده است. طی دهه 90 سهم صادرات غیر نفتی در تولید ناخالص ملی کمتر از %4 بود. این نسبت در کشورهای همردیف ایران طی دهه گذشته نزدیک به %10 بوده است. به دنبال اصلاحاتی که در بالا اشاره شد، در سال 2002 سهم صادرات غیر نفتی در تولید ناخالص ملی کشور به %4.7 افزایش یافت. اما، علیرغم این بهبود نسبی، بخش صادرات غیر نفتی هنوز دچار نابه هنجاری های بنیادین و ساختاری است، و نمیتواند نقش بالقوه خود را در توسعه اقتصادی کشور ایفا نماید. علیرغم تک نرخی شدن نظام ارزی، در عمل تخصیص ارز ارزان به موسسات دولتی و نهادها برای تامین واردات همچنان ادامه دارد. فساد و ناکارآیی دستگاه اداری کشور همچنان هزینه سنگین و بیموردی را بر صادرات غیر نفتی تحمیل میکند. علاوه بر اینها، نا امنی سیاسی و نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی مانع از سرمایه گذاری و رشد تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی میگردد.

سیاست های تشویقی
برای تشویق صادرات غیر نفتی ج.ا. تدابیرمتعددی اتخاذ کرده است. اما، به علت فساد و پایین بودن کارآیی دستگاه اداری دولت و نبود جو مناسب برای سرمایه گذاری و رشد بخش خصوصی، این تدابیرغالبا نا موفق بوده اند. موارد عمده این سیاست عبارتند از:

1. بازگرداندن تعرفه های پرداخت شده
2. معافیت از پرداخت تعرفه های وارداتی
3. تاسیس مناطق تجارت آزاد و مناطق ویژه اقتصادی
4. تاسیس بانک توسعه صادرات و صندوق ضمانت صادرات

سه مورد اول تدابیری هستند که برای بهبود دسترسی بخش صادرات به واردات مواد خام، ماشین الات و سایر نهاده های تولیدی بکار میروند. از سوی دیگر، هدف از تاسیس موسسات مالی توسعه صادرات بهبود دسترسی بخش صادرات به سرمایه مالی میباشد.

در تولید صادرات غالبا از کالاهایی استفاده میشود که یا وارداتی بوده، و یا در تولید آنها از کالاهای وارداتی استفاده شده است. لذا، تعرفه های وارداتی موجب افزایش قیمت کالاهای صادراتی میگردد. دسترسی صادرکنندگان به کالاهای وارداتی بدون پرداخت تعرفه مانع از افزایش قیمت صادرات شده و موجب رشد صادرات غیر نفتی میگردد. این به سه صورت میتواند انجام پذیرد: باز پرداخت تعرفه گمرکی، معافیت از پرداخت تعرفه گمرکی، و تاسیس مناطق تجارت آزاد.

باز پرداخت تعرفه گمرکی: در روش اول، که به سیاست بازگرداندن تعرفه گمرکی معروف است، تعرفه های گمرکی ابتد پرداخت میشوند، اما صادرکننده پس از خروج کالاهای خود از مرزهای بازرگانی کشور به سازمان گمرک مراجعه کرده و با ارائه مدارک لازمه تعرفه های پرداخت شده را از دولت پس میگیرد. مدارک لازم برای این کار عبارتند از: گواهی کالاهای صادر شده، گواهی تعرفه های پرداخت شده که در تولید صادرات مزبور بکار رفته اند، و ضریب های فنی نهاده-ستاده ها که توسط وزارت صنایع و معادن صادر شده و برای تخمین واردات مربوطه و تعرفه های پرداخت شده ، به ویژه واردات غیر مستقیم، بکار میروند. شیوه عملکرد این مکانیزم، و چگونگی محاسبات مربوطه در ماده 25 قانون صادرات- واردات و ماده 14 قانون صادرات-واردات 1993 مستند شده است. این پروسه مستلزم وقت و هزینه قابل ملاحظه ای است ، و موفقیت آن به کارآیی و شفافیت دستگاه اداری دولت بستگی مستقیم دارد. علاوه بر این، بخش قابل ملاحظه ای از سرمایه تولید کننده برای مدتی طولانی، که بسته به پروسه تولید میتواند بین چند ماه تا چند سال باشد، درگیر این داد و ستد میشود که مولد ارزش افزوده ای نمیبا شد.

معافیت از تعرفه گمرکی: در روش دوم، که به معافیت تعرفه ای و یا واردات موقت معروف است، به تولید کننده کالای صادراتی اجازه داده میشود تا کالاهای مورد نیاز خود را بدون پرداخت تعرفه گمرکی وارد کند. برای دریافت اجازه نامه وارد کننده میبایست به دولت تعهد، و در صورت لزوم ضمانت مالی بسپارد که کالاهای مربوطه را تنها برای تولید کالاهای صادراتی استفاده کند. کالاها یی که از معافیت تعرفه گمرکی استفاده نموده اند میبایست حداکثرظرف یک سال صادرشوند. درموارد استثنایی، صادر کنند میتواند برای یک سال این مهلت را تمدید کند. چنانچه وارد کننده نتواند کالای مزبور را ظرف مدت تعیین شده صادر کند، موظف خواهد بود که سه برابر تعرفه مربوطه را به دولت به عنوان جریمه بپردازد.

مزیت این روش بر روش بازگرداندن تعرفه گمرکی آن است که در این روش بخشی از سرمایه تولید/صادر کننده برای پرداخت تعرفه موقت ازچرخه تولید خارج نمیشود. اما، این روش نیز، مانند روش بازگرداندن تعرفه گمرکی، وقت گیر و پر هزینه بوده، و موجب گسترش فساد ادرای میشود. همچنین، دولت در گرفتن ضمانت مالی از وارد کنندگان یکسان عمل نمیکند. موسسات دولتی، نهادها و موسسات خودی یا از دادن ضمانت مالی معاف میباشند، و یا ضمانت نسبتا کمی میسپارند. حال آنکه ضمانتی که از موسسات کوچک و غیر خودی گرفته میشود بسیار هنگفت بوده، که بسته به نوع کالای مورد نظر، میتواند تا دو برابر ارزش کل کالای وارداتی باشد. این تبعیض موجب کاهش رقابت، و نهایتا تضعیف صادارات غیر نفتی کشور میگردد. علیرغم این ضمانت های سنگین نزدیک به %20 واردات موقت، صادر نگردیده که احتمالا در بازار سیاه بفروش رفته است. جزئیات و ضوابط مکانیزم واردات موقت در ماده 12 قانون صادرات-واردات 1993 و ماده 24 احکام اجرایی قانون صادرات- واردات مستند شده است.

برخی از کشورها، ماندد کره شمالی، تایوان، و هنگ کنگ توانسته اند دو مکانیزم فوق را با موفقیت بکار بگیرند. اما در ایران، به علت پایین بودن کارآیی و فساد گسترده دستگاه اداری دولت کاربرد هر دو مکانیزم ناموفق بوده است. طبق آمار رسمی، در ایران تنها %5 صادر کنندگان از مکانیزم های معافیت و باز پرداخت تعرفه گمرگی استفاده میکنند. علت این امر آن است که، به علت عدم کارآیی و فساد دستگاه اداری دولت، هزینه استفاده از این مزایا، نسبت به منافع حاصل از آنها، بیشتر است.

منطقه تجارت آزاد: منطقه تجارت آزاد، که برای ارتقا صادرات تاسیس میشود، در واقع تعمیم سیاست معافیت از تعرفه گمرکی است. به این معنی که کارخانه هایی که در منطقه آزاد مستقر مشوند به تولید صادرات اشتغال داشته و از پرداخت تعرفه گمرکی معاف میباشند. این روش، با گرد آوردن تولید کنندگان صادرات در یک منطقه، موجب کاهش هزینه تولید و صادرات شده، و اجرای سیاست معافیت تعرفه گمرکی را تسهیل میکند. بعلاوه، موسساتی که در منطقه تجارت آزاد فعالیت میکنند از محدودیت های مربوط به قوانین کار، سیاست های ارزی و سرمایه گذاری خارجی معاف میباشند (برای توضیحات بیشتر به فصل های 2، 4 و 5 مراجعه کنید).

منطقه ویژه اقتصادی: منطقه ویژه اقتصادی مانند منطقه تجارت آزاد است، با این تفاوت که موسساتی که در آن مستقرهستند مانند موسسات داخلی مشمول کلیه محدودیت های قانون کار و نظام ارزی و بانکی میباشند. همچنین، تاسیس منطقه ویژه اقتصادی غالبا ترفندی است برای کمک به توسعه اقتصادی مناطق توسعه نیافته و پیشبرد تقسیم کار بین مناطق کشور برمبنای برتری های نسبی و توان های منطقه ای. برای مثال، در ایران منطقه اقتصادی یزد به منظور استفاده از توانایی های یزد در زمینه نساجی تاسیس شده است، و منطقه ویژه اقتصادی سنگ لرستان از برتری نسبی منطقه در تولید سنگ های معدنی بهره میگیرد.

موفقیت مناطق ویژه اقتصادی و تجارت آزاد تا حدود زیادی بستگی به توانایی دولت در جلب سرمایه گذاری، به ویژه سرمایه گذاری خارجی دارد. در ایران، به دلیل نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی، نا توانی دولت در جلب سرمایه خارجی، کاربرد سیاست های غلط، تجربه دولت در هر دو زمینه نا موفق بوده است. تا کنون این مناطق عمدتا به صورت مکانیزمی برای گریز از محدودیت های قوانین واردات عمل کرده اند تا مراکزی برای توسعه صادرات غیر نفتی کشور.

سه منطقه تجارت آزاد ایران عبارتند از جزایر کیش، قشم و چاه بهار، که هر سه در خلیج فارس واقع شده، و به اقیانوس هند و بازار کشورهای مشترک المنافع دسترسی دارند. هر منطقه توسط یک شرکت مستقل اداره میشود، که سرمایه آن متعلق به دولت بوده، و دارای یک هیئت مدیره 3 تا 5 نفره است که مدیر عامل آن توسط رئیس جمهور، از میان اعضای هیئت مدیره انتخاب میگردد.

منطقه تجارت آزاد کیش، با مساحت 90 کیلو مترمربع و15000 جمعیت، درعمل مرکز خرید و تفریح توریست های داخل کشور است، نه یک منطقه تجارت آزاد به معنی درست آن. برای مثال، در سال 1999 فروش منطقه تجارت آزاد کیش به توریست های ایرانی نزدیک به 49 برابر ارزش کل صادرات آن بود، که بیشتر آن هم به داخل کشور صادر شده بود (یعنی 87 ملیون دلار در مقایسه با 1.8 ملیون دلار). در سال 2000، 65 شرکت صنعتی در کیش مشغول بکار، و 50 شرکت دیگر در مرحله برنامه ریزی و کسب اجازه تاسیس بودند. عمده تولیدات صنعتی این شرکت ها در زمینه های کامپیوتر، وسایل الکترونیک، تلویزیون، وسایل برقی، پوشاک، اسباب بازی کودکان، صنایع چوبی و مواد شستشو و پاک کننده میباشد. به علت نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی، تنها تعداد معدودی سرمایه گذار داخلی و خارجی در کیش سرمایه گذاری کرده اند. همچنین، منطقه تجارت آزاد کیش دارای بندرعمیق نمیباشد. لذا، کالاهای وارداتی میبایست ابتدا در یک بندرعمیق تخلیه شده، سپس توسط کشتی های کوچکتر به کیش منتقل شوند، که موجب افزایش قیمت حمل و نقل، و نهایتا افزایش قیمت کالاهای صادراتی میگردد.

بندر تجارت آزاد قشم: بندر قشم، با 75000 جمعیت، بزرگترین جزیره خلیج فارس میباشد. این بندر به سبب داشتن ذخائر گاز طبیعی فراوان و سواحل عمیق (که برای ساختن بندرگاه های بزرگ مناسب میباشند)، و موقعیت سوق الجیشی مناسب دارای استعداد (برتری نسبی) بی نظیری برای تاسیس یک منطقه تجارت آزاد واقعی، جهت تولید و صدور محصولات پتروشیمی و صنایع سنگین میباشد. با اینهمه، ج.ا. هنوز نتوانسته است این بندر را به یک منطقه تجارت آزاد واقعی تبدیل کند.

منطقه تجارت آزاد قشم، مانند کیش، عمدتا مکانیزمی است برای دور زدن قوانین واردات، نه پایگاهی برای تولید و صدور کالاهای غیر نفتی به سایر کشورها. در این مکانیزم، کالا آزادانه به منطقه تجارت آزاد وارد میشود، بعد پروسه شده و سپس به عنوان صادرات، بدون برخورد با موانعی که برای کنترل واردات ایجاد شده اند، به داخل کشور فرستاده میشود. برای مثال، در سال 1998 واردات منطقه آزاد قشم بالغ بر 480 ملیون دلار بود، در حالیکه صادرات آن به خارج از کشور از یک ملیون دلار تجاوز نکرد. در سال 2000 نزدیک به 145 شرکت در منطقه آزاد قشم به ثبت رسیده بودند که از این رقم تنها تعداد معدودی به صادرات به معنای معمول کلمه اشتغال داشتند. زمینه فعالیت این شرکت ها عمدتا عبارت است از تولید محصولات شیمیایی، مواد ساختمانی، لوازم خانگی، محصولات غذایی، لوازم برقی، لوازم الکترونیکی، و لاستیک، که بخش عمده آنها برای تامین مصارف داخلی است. بعلاوه بندر قشم فاقد زیر ساخت تاسیساتی مناسب، مانند شبکه های برق رسانی و آب رسانی است.

منطقه تجارت آزاد چاه بهار، که در جنوب شرقی کشور، در ساحل دریای عمان واقع شده است، منطقه بسیار مناسبی برای پروسه کردن صادرات و ترانزیت کالا به کشورهای آسیای مرکزی است. همچنین این بندر دارای ذخایر دریایی غنی است و پایگاه مناسبی برای توسعه صنعت ماهیگیری و صنایع وابسته به آن، و صدور کالاهای مربوطه به کشورهای آسیای مرکزی است. در مقایسه با مناطق تجارت آزاد کیش و قشم، چاه بهار به مفهوم واقعی منطقه تجارت آزاد نزدیکتر میباشد. در سال 2000، 185 شرکت در چاه بهار به ثبت رسیده بودند که بسیاری از آنها به امر صادرات به خارج از کشور، در زمینه هایی مانند محصولات الکترونیکی، قطعات برقی، تلویزیون، دوچرخه، صنایع غذایی، و کودهای شیمیایی اشتغال داشتند. اما، در مجموع تنها بخش کوچکی از توان بالقوه بندر چاه بهار، به عنوان یک منطقه تجارت آزاد، بکار گرفته شده است. این امر، علاوه بر وجود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه، مستلزم زیر ساخت تاسیساتی مناسب است. چاه بهاردارای زیرساخت تاسیساتی بسیار ضعیفی است، و فاقد شبکه های برق رسانی، آب رسانی و شبکه راه، و فرودگاه است.

مناطق ویژه اقتصادی ایران: ایران دارای 17 منطقه ویژه اقتصادی است که عبارتند از: سیرجان، سرخس، خوزستان، سلفچگان، خرمشهر، جلفا، ارگ جدید، بندر بوشهر، بندر انزلی 1، بندر انزلی 2، بندرامیرآباد بهشهر، بندر شهید رجایی، عسلویه، سنگ لرستان، منطقه صنعتی شیراز، کشتی سازی خلیج فارس، و نساجی یزد. غالب این مناطق نزدیک به مرزهای آبی و زمینی مستقرند تا از فرصت های واردات-صادرات به کشورهای همسایه استفاده کنند. هدف از تاسیس مناطق ویژه اقتصادی، علاوه برارتقا صادرات غیر نفتی، توسعه مناطق عقب افتاده نیز میباشد. شرکت های مستقر در مناطق ویژه، بر خلاف شرکت های مستقر در مناطق تجارت ازاد، تابع تمام ضوابط و محدودیت های قوانین کار و بیمه های اجتماعی میباشند، و نمیتوانند از خدمات بانکها و شرکت های بیمه خارجی استفاده کنند. اما میتوانند تولیدات خود را به هر دو صورت عمده فروشی و خرده فروشی به داخل کشور صادر کنند. بیشتر مناطق ویژه اقتصادی ایران در مراحل اولیه توسعه میباشند، و دارای سطح تولیدات و صادرات چشمگیری نمی باشند. مهمترین آنها، منطقه ویژه اقتصادی سیرجان، در جنوب شرقی کشور است، که در سال 90 تاسیس شده و دارای 50 شرکت صنعتی میباشد که به تولید پوشاک، تلویزیون رنگی و تعدادی دیگر از کالاهای مصرفی اشتغال دارند. در مجموع، مناطق ویژه اقتصادی دچار همان مشکلات و کاستی های مناطق تجارت آزاد هستند.

هدف از تاسیس موسسات مالی توسعه صادرات عبارت است از بهبود دسترسی بخش صادرات به سرمایه مالی. این کار به شیوه های مختلف میتواند انجام پذیرد، که متداول ترین آن دادن وام و قرض بانکی به موسسات صادراتی با نرخ بهره و ضوابط ترجیحی است.

بانک توسعه صادرات ایران در سال 1991، با سرمایه اولیه 12 ملیون دلار، که توسط 5 بانک تجاری کشور در اختیار آن گذاشته شده بود آغاز به کار کرد. بانک توسعه صادرات از پرداخت مالیات بر سود معاف است و موظف است که سرمایه خود را برای ارتقا فعالیت های صادراتی استفاده کند. سرمایه فعلی بانک توسعه بالغ بر 40 ملیون دلار میباشد. همچنین، در بودجه دولت پیش بینی شده اشت که مبلغ 100 ملیون دلار دیگر توسط بانک مرکزی به آن واگذار شود.

فعالیت عمده بانک توسعه صادرات عبارت است از دادن وام های کوتاه مدت (کمتر از یک سال) به موسسات صادراتی کوچک و متوسط، با نرخ های ترجیحی. این وام ها بین حداقل 20 هزار دلار تا حداکثر5 ملیون دلار میباشند، و مبلغ متوسط آن 70 هزار دلار است. نرخ بهره وام های دلاری 2.5 تا 3 در صد بالای نرخ بهره بین بانکی لندن (LIBOR) است. نرخ بهره وام های ریالی حداکثر %18 است، که از نرخ بهره سایر بانک ها که بین %19 تا %25 است بیشتر میباشد.

در چند سال اخیر، بانک توسعه صادرات نزدیک به %25 سرمایه خود را صرف وام های میان مدت (برای ایجاد ظرفیت صادراتی) کرده است، مانند خرید کارخانه و ماشین آلات برای تولید و صادرات داروهای گیاهی، کمپوت میوه، میوه های خشک، رب گوجه و عصاره سیب.

در سال 1999 حجم کل وام های بانک توسعه صادرات بالغ بر 100 ملیون دلار، یعنی نزدیک به %20 کل صادرات غیر نفتی کشور بود، که تنها 10 ملیون دلار آن مربوط به وام های دلاری میباشد. این در واقع یارانه قابل توجهی است که از طریق بانک توسعه به بخش صادرات واگذار شده است. مقدار قابل ملاحظه ای از این یارانه ها به صادر کنندگان پسته و فرش پرداخت شده است. صادر کنندگان سایر کالاهای سنتی غالبا مجبورند نیازهای مالی خود را از طریق بازار، و با بهره های بیشتر تامین کنند.

صندوق تضمین صادرات ایران در سال 1975 تاسیس شد، اما عملا تا سال 1997 فعال نبود. صندوق تضمین صادرات به صورت یک شرکت سهامی خصوصی به ثبت رسیده است که تمام سرمایه آن متعلق به دولت میباشد. صندوق تضمین صادرات شامل قانون مالیات بر سود میشود. اما، سود بعد از مالیات را به دولت نمی پردازد و برای ارتقا صادرات غیر نفتی بکار میبرد. علاوه بر این، هر ساله دولت مبلغی معادل %1 ارزش واردات غیر دولتی را به سرمایه صندوق اضافه میکند. در حال حاضر سرمایه رسمی صندوق بالغ بر 34 ملیون دلار است، که تمامی آن پرداخت نشده است.

علاوه بر خدمات بانکی، صندوق در زمینه های بیمه و سرمایه گذاری مشترک در شرکت های ایرانی نیز فعال است. نرخ بهره وام های صندوق حداکثر %18 است. این وام ها غالبا به موسساتی داده میشود که در زمینه تولید و صادرات کالا های صنعتی فعالند. فعالیت های بانکی صندوق عمدتا بر سه نوعند:

1. اعتبار خرید: هنگام تحویل کالای صادراتی به خریدار خارجی، صندوق بهای محموله را به صادر کننده ایرانی می پردازد و به خریدار خارجی فرصت (اعتبار) میدهد که در ظرف یکسال مبلغ مربوطه را به صندوق بپردازد.
2. پشت نویسی: صندوق به بانک خارجی که صادر کننده ایرانی از آن وام گرفته است، تضمین میدهد که وام صادر کننده ایرانی پرداخت شود. این امر به صادرکنندگان ایرانی کمک میکند تا از بانک های خارجی وام های بلند مدت و میان مدت دریافت کنند.
3. اعتبار فروش: وقتیکه تولید کننده کالای صادراتی برای تامین نیاز تولیدات خود اقدام به ورود جنس از خارج میکند، صندوق به فروشنده خارجی تضمین میدهد که خریدار ایرانی ظرف مدت تعیین شده بهای کالای مربوطه را بپردازد.

اخذ وام از صندوق صادرات مستلزم سپردن پشتوانه ملکی یا چکی است. در حال حاضر، %44 پشتوانه های دریافت شده توسط صندوق ملکی و %56 چکی میباشند. اخیرا، تحت فشار صادرکنندگان و با وساطت نمایندگان مجلس، صندوق پذیرفته است که در مورد صادرکنندگان بزرگ مقدار پشتوانه لازم را به %25 ارزش وام تقلیل دهد، که میبایست بصورت ملکی پرداخت شود.

جمعبندی
سیاست های صادراتی ج.ا. دوگانه و متضاد است. از یکسو، رژیم با کاربرد سیاست های نادرست موجب برهم زدن تناسب قیمت ها و رقابت به زیان صادرات غیر نفتی میگردد، و از سوی دیگر، بخش قابل توجهی از درآمد نفتی کشور را به صورت وام های سوبسید شده صرف ارتقا صادرات غیر نفتی میکند. این سیاست متضاد امکانات محدود مالی کشور را به هدر میدهد. ارتقا صادرات غیر نفتی پیش از آنکه نیازمند دریافت یارانه باشد، مستلزم حذف عوامل و موانعی است که موجب تضعیف بنیادین آن میشوند. مهمترین این عوامل عبارتند از:

• سیاست های نادرست ارزی، وارداتی و یارانه ای که موجب برهم زدن تناسب رقابت به زیان تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی شده اند.
• قوانین دست و پاگیری که برای اداره و کنترل صادرات غیر نفتی تدوین شده اند.
• نا به هنجاری بخش بانکی و سیاست های پولی کشور
• نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه گذاری خارجی
• سیطره دولت و نهادها بر امور اقتصادی کشور
• فساد گسترده و سؤ مدیریت بخش دولتی
• نبود یک نظام موثر برای حسابرسی و کنترل تصمیمات دولت

این عوامل سبب شده اند که صادرات غیر نفتی کشور، در بهترین شرایط از حد 3 تا 4 بلیون دلار تجاوز نکند، که متناسب با توان کشور نبوده، و پاسخگوی معضلات اقتصادی آن، به ویژه بحران بیکاری نمیباشد.

اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی

قسمت هفتم: نظام بانکی

اصلاح سيستم بانکی ايران نهايتا مستلزم آن است که مالکيت بخش قابل ملاحظه ای از آن، طبق ضوابطی صحيح، به بخش خصوصی واگذار گردد. در بخشی که انجام اين کار ميسر نميباشد، ميبايست سيستمی تدوين کرد که در آن سطح درآمد و امنيت شغلی مديران بانک ها مستقيما به عملکرد و سود آوری بانک وابسته باشد

هادی زمانی

www.iransolidarity.com

دوشنبه ٢۶ آبان ١٣٨٢ – ١۷ نوامبر ٢٠٠٣

نظام بانکی ج.ا. نظامی کاملا دولتی است که در آن نه تنها مالکيت بانک ها متعلق به دولت ميباشد، بلکه دولت مستقيما کليه نرخ های بهره را تعيين کرده و طبق بخشنامه های بانکی مشخص ميکند که چند در صد سرمايه بانک ها ميتواند به نسبت ها و نرخ های بهره ديکته شده به بخش های مختلف اقتصاد وام داده شود.

طی دهه 90 بطور متوسط نرخ بهره بين %6 تا %15 زير نرخ رسمی تورم بوده است. در مقايسه با نرخ واقعی تورم، نرخ بهره واقعی بين منفی %15 تا منفی %25 بوده است. منفی بودن نرخ بهره موجب کاهش سطح پس انداز و لذا سرمايه گذاری ميگردد، که در بلند مدت موجب افت کارايی اقتصاد شده و مصرف گرايی را دامن ميزند. اين امر همچنين موجب افزايش نقدينگی و جلب آن به فعاليت های دلالی و مصرفی شده و موجب افزايش تورم ميگردد. از سوی ديگر، پايين بودن نرخ بهره وام ها در واقع بمنزله اعطای نوعی سوبسيد به دريافت کنندگان وام است که موجب اتلاف انبوه منابع اقتصادی ميگردد. علاوه براين، تحميل تخصيص بخشی وام ها توسط دولت به نرخ های ازپيش تعيين شده سبب ميشود که نرخ بهره وام ها نتواند ريسک فعاليت های مورد نظر را به درستی منعکس کند. اين امر موجب اتلاف بيشتر سرمايه های کشور ميگردد. طبق برآوردهای موجود سيستم بانکی ج.ا. نيازمند تزريق 1.5 بليون دلار سرمايه است تا بتواند زيان های ناشی از وام های نسنجيده را جبران کند.

پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی و اجتماعي، و حل بحران های اقتصادی کشور مستلزم اصلاح بنيادين نظام بانکی است. اما در نظامی که در آن مافيای اقتصادی ريشه گرفته و براقتصاد کشورمسلط ميباشد، انجام مطلوب اين امر مستلزم استقرار دموکراسی سياسی است.

نظام بانکی ج.ا.

در ايران 10 بانک بزرگ وجود دارد: 6 بانک تجاری که پس اندازهای مردم را جمع آوری کرده و به بخش های خصوصی و دولتی وام ميدهند، و چهاربانک تخصصی که عبارتند از بانک مسکن، بانک کشاورزي، بانک صنايع و معادن، و بانک توسعه صادرات. سرمايه بانک های تخصصی توسط بانک های تجاري، بانک مرکزی و ساير منابع دولتی تامين ميشود.

سيستم بانکی کشور و ابزارهايی که بانک ها ميتوانند برای دريافت سپرده ها و دادن وام استفاده کنند توسط قانون بانک داری اسلامی 1982 تعيين شده است. مشخصات عمده اين سيستم عبارتند از:

· کليه بانک های اصلی کشور تماما درمالکيت دولت ميبا شند که مشترکا متجاوز از %99 سرمايه نظام بانکی کشور را در بر ميگيرند.

· تمام بانکها، از جمله بانکهای تجاري، مستقيما تحت کنترل بانک مرکزی قرار دارند. بانک مرکزی تعيين ميکند چند در صد سرمايه بانک ها ميبايست به صورت ذخيره نگاه داشته شود، و چند در صد آن ميتواند به نسبت ها و نرخ های بهره تعيين شده به بخش های مختلف اقتصاد وام داده شود.

· تخصيص بخشی وامها عمدتا توسط بانک مرکزی تعيين ميشود، يعنی بانک مرکزی به بانک ها ابلاغ ميکند که وام های آنها ميبايست به چه نسبت بين بخش های مختلف اقتصاد، مانند مسکن، کشاورزي، صنايع، صادرات، و موسسات دولتي، تقسيم شوند. بانک ها ميتوانند تنها %20 سرمايه خود را آزادانه، به نسبت های دلخواه خود به بخش های مختلف اقتصاد تخصيص دهند.

· حداکثر نرخ بهره ای که بانک ها مجاز ميباشند برای انواع پس اندازها و وام ها استفاده کنند توسط بانک مرکزی تعيين ميگردد.

· بانک های تجاری مجاز به گشايش سه نوع حساب ميباشند: حسابهای جاري، پس انداز و سرمايه. پرداخت بهره به حساب های جاری مجاز نميباشد. تنها بهره ای که ميتواند به حساب های پس انداز پرداخت شود از طريق يک سيستم قرعه کشی انجام ميگيرد که جايزه آن بطور متوسط معادل %2 بهره است. پرداخت بهره به حساب های سرمايه ای مجاز ميباشد، که ميزان آن به مدت زمانی که پس انداز ميبايست در حساب بماند بستگی مستقيم دارد. پرداخت بهره برای داد و ستدهای بين بانکی مجاز ميباشد، اما به ندرت استفاده ميشود، زيرا درعمل تمام بانک ها برای تامين نيازهای نقدينگی خود به بانک مرکزی متکی ميباشند. به اين دلايل متجاوز از دو سوم پس اندازها در حساب های سرمايه ای قرار دارند.

· در مجموع، نرخ های تعيين شده بسيار کمتر از ميانگين نرخ تورم بوده اند. طی دهه 90 بطور متوسط نرخ بهره قبل از ماليات بين %6 تا %15 زير نرخ رسمی تورم (%23) بوده است – حساب های سرمايه کوتاه مدت %15، حسابهای 5 ساله %6 (جدول 1 را ملاحظه کنيد). در مقايسه با نرخ واقعی تورم، که به مراتب بيشتر از %23 بوده است، نرخ بهره واقعی حساب های سرمايه، بسته به مدت سر رسيد حساب بين منفی %15 تا منفی %25 بوده است. يعنی در ظرف 5 سال پس انداز مربوطه عملا ارزش خود را از دست ميدهد. ماليات بر سود که به ارزش کتابی بهره تعلق ميگيرد موجب کاهش بيشتر نرخ واقعی بهره ميگردد.

· نرخ بهره در بخش بازار بطور متوسط بين 50 تا 60 در صد، و گاه متجاوز از %80 ميباشد. اين نشان ميدهد که نرخ های بهره دولتی تا چه زيرحد نصاب لازم بوده، و چه مقدار از ثروت ملی کشور از طريق وام های کم بهره به موسسات دولتي، نهاد ها و سرسپردگان رژيم در بخش خصوصی منتقل شده است.

· تنوع در سطح نرخ بهره ای که برای موارد مختلف بکار ميرود بسياراندک بوده و متناسب با تنوع سطح ريسک مقاله ها و ريسک وام خواهان نميباشد. مقاله های پر ريسک ميبايست نرخ بهره بالاتری از مقاله های کم ريسک داشته باشند، و تفاوت در سطح نرخ های بهره ميبايست متناسب با تفاوت در سطح ريسک مقاله ها باشد. اين امر در مورد وام هايی که به افراد داده ميشود نيزصادق است. در نظام بانکی ج.ا. اين اصول رعايت نميشوند.

· تمام وام های بزرگ ميبايست مستقيما به تائيد بانک مرکزی برسند.

· بانک های ج.ا. در مجموع دارای 12000 شعبه ميباشند. اين تعداد بيش از اندازه بوده و بر مبنای ملاحظات تجاری قابل توجيه نميباشد. برای مثال، تعداد شعبات بانکی در ج.ا. دو برابر اندونزی است، در حاليکه حجم پول در گردش در ج.ا. نزديک به نصف حجم پول در گردش در اندونزی ميباشد.

· طی دو سال اخير تغييراتی در قانون بانکی ج.ا. داده شده است تا تاسيس و فعاليت بانک های خصوصی و خارجی را در ايران ميسر کند. اما هنوز حضور بانک های خصوصی و خارجی در ج.ا. بسيار ناچيز و صوری است. اين بانک ها عمدتا در مناطق تجارت آزاد فعال ميباشند، که فعاليت آنها اساسا آزاد بوده و هست.

پيآمدهای سيستم بانکی ج.ا.

بيشترمشکلات نظام بانکی ايران، به ويژه عدم شفافيت آن، ناشی از دخالت دولت در مديريت و کارکرد بانک ها ميباشد. بانک ها ناچارند در تخصيص اعتبارات به بخش های اقتصادی از سهميه بندی دولت تبعيت کنند، و موظف به اجرای اهداف اجتماعی و سياست هايی ميباشند که به دقت تعيين نشده و غالبا متناقض ميباشند. تمام بانکها، از جمله بانک مرکزي، توسط مجموعه متعددی از کميسيون ها، کميته ها و زير کميته ها اداره ميشوند، که وظايف آنها دقيقا مشخص نبوده وغالبا کارهای يکديگر را تکرار و گاه نقض ميکنند.

همانطور که اشاره شد، طی دهه 90 بطور متوسط نرخ بهره قبل از ماليات بين %6 تا %15 زير نرخ رسمی تورم بوده است. در مقايسه با نرخ واقعی تورم، نرخ بهره واقعی بين منفی %15 تا منفی %25 بوده است. منفی بودن نرخ بهره موجب پايين بودن سطح پس انداز و لذا سرمايه گذاری ميگردد، که در بلند مدت موجب افت کارايی اقتصاد شده و مصرف گرايی را دامن ميزند. اين امر همچنين موجب افزايش نقدينگی و جلب آن به فعاليت های دلالی و مصرفی شده و موجب افزايش تورم ميگردد. از سوی ديگر، پايين بودن نرخ بهره وام ها درعمل بمنزله اعطای نوعی سوبسيد به وام گيران است که موجب اتلاف انبوه منابع اقتصادی ميگردد. علاوه براين، تحميل تخصيص بخشی وام ها توسط دولت، به نرخ های ازپيش تعيين شده سبب ميشود که نرخ بهره وام ها نتوانند ريسک فعاليت مورد نظر را به درستی منعکس کنند. اين امر موجب اتلاف بيشتر سرمايه های کشور ميگردد.

در نظام بانکی دولتي، زيان های ناشی از اعطای وام های نسنجيده تماما به دولت منتقل ميگردد. اما در نظام بانکی خصوصي، اين زيان ها ابتدا توسط سرمايه خصوصی پرداخت شده، و سپس، در صورتيکه مبلغ زيان از کل سرمايه خصوصی تجاوز کند، مازاد آن از محل سرمايه دولتی پرداخت ميشود. تضمين دولت مبنی بر اينکه در صورت مطالبه سپرده ها تمام مبلغ مربوطه را به صاحبان آنها پرداخت خواهد کرد، تنها پس از آنکه سرمايه خصوصی تماما مصرف شده باشد مورد خواهد داشت. لذا، در نظام بانکی آزاد، مالکيت خصوصی وحجم هنگفت سرمايه خصوصی به بانک ها انگيزه لازم را ميدهند تا ريسک ها را با دقت ارزيابی و کنترل کنند، کالاها و خدماتی را ارائه دهند که پاسخگوی نيازهای بازار باشد، هزينه اداره سيستم را به حداقل برسانند، و با کاربرد خلاق منابع، پويايی سيستم را در بلند مدت تامين کنند. در نظام دولتي، عاملی که نقش سرمايه خصوصی را در تامين کارايی سيستم ايفا ميکند، ميزان حقوقی است که مديران در صورت بر کنار شدن از دست خواهند داد.

در نظام بانکی ج.ا. سيطره دولت، تخصيص تحميلی وام ها و نرخ های بهره پايين سبب عدم کارايی سيستم و اتلاف انبوه منابع گرديده است. همچنين، نقايص اين نظام موجب افزايش هزينه ها و نبود يک سيستم مطلوب برای ارزيابي، نظارت و کنترل ريسک شده است.

مديران بانکهای دولتی غالبا نميتوانند در مقابل فشار سياسی وام خواهان پرنفوذ برای دريافت وام های کم بهره دوام بيآورند. اين پديده همراه با نبود يک سيستم حسابرسی شفاف به سرعت سبب شيوع فساد اداری و پيدايش باندهای مافيايی ميگردد. لذا، در نظام دولتی اعطای وام به مقاله های با ريسک بالا که قادر به باز پرداخت وام نميباشند امری متداول است.

عملکرد نظام بانکی ج.ا. نمونه کاملی از مشکلات بانکداری دولتی است. طبق آمار رسمي، سود قبل از ماليات نظام بانکی ج.ا. طی دهه 90 کمتر از 0.2 در صد کل دارائی های آن بوده است. به علت چگونگی سيستم حسابداری جاری در نظام بانکی ج.ا.، اين رقم به درستی زيان های ناشی از وام های نسنجيده را، که دريافت کنندگان آن به احتمال قوی قادر به باز پرداخت آنها نميباشند، منعکس نميکند. طبق استانداردهای بين المللي، سرمايه بانک ميبايست برابر %8 ارزش دارايی های آن پس ازاحتساب ريسک (1) باشد. براين اساس، سيستم بانکی ج.ا. نيازمند تزريق 1 تا 1.5 بليون دلار سرمايه است. به اين رقم، که تخمينی از ارزش وام های به هدررفته را بدست ميدهد، ميبايست ارزش سوبسيدی را که از طريق عرضه وام های کم بهره داده شده است نيز اضافه کرد، تا بتوان تخمينی از پيآمدهای مستقيم سوء مديريت نظام بانکی ج.ا. بدست آورد. احتمالا رقم 1.5 بليون دلار يک تخمين محافظه کارانه از زيان های مستقيم نظام بانکی ج.ا. است. بايد توجه داشت که اثر نهايی اين سوء مديريت به مراتب بيشتر از ارزش زيان های مستقيم آن ميباشد، زيرا تصميمات نادرست سيستم بانکی دارای پيآمدهای غير مستقيم گسترده ای برای کل اقتصاد کشور ميباشند. در حال حاضر دولت ج.ا. برنامه ای برای تزريق نيم بليون دلار سرمايه به نظام بانکی در دست دارد، که عمدتا برای جبران خسارات ناشی ازوام های نسنجيده نظام بانکی به موسسات دولتی و نهاد ها ميباشد.

عليرغم تعداد زياد شعبات بانکی در ج.ا.، کل اعتبارات تخصيص داده شده به بخش خصوصی نزديک به %20 توليد ناخالص ملی است، که در مقايسه با کشورهای همرديف ايران، حتی کشورهايی مانند تونس و مصر، بسيار پايين تر ميباشد. نسبت حجم پول (2) به توليد ناخالص ملی اخيرا به %40 تا %45 رسيده است که تازه هم طراز کشورهای فقيری چون پاکستان شده است. اين شاخص ها نشان ميدهند که نظام بانکی و سياست های پولی کشور متناسب با نيازها ی اقتصادی آن نميباشند، و به سبب عدم رشد و پويايی لازم به صورت مانعی در برابر توسعه اقتصادی کشور عمل ميکند.

سياست پولی يکی از روش های اصلی مديريت و تنظيم اقتصاد کلان، از جمله تنظيم تقاضا، سرمايه گذاري، اشتغال و کنترل تورم ميباشد. اين سياست از طريق ابزارهای مختلفی اعمال ميشود که عمده ترين آنها عبارتند از تغيير نرخ بهره و حجم پول در گردش. نظام بانکی ج.ا. با مختل کردن اين ابزارها وتحميل يک نظام عقب مانده، عملا مديريت اقتصاد کلان کشور را دشوار و پر هزينه کرده، و زيان های هنگفتی بر اقتصاد کشور وارد آورده است.

اصلاح بخش بانکي

اصلاح سيستم بانکی ايران نهايتا مستلزم آن است که مالکيت بخش قابل ملاحظه ای از آن، طبق ضوابطی صحيح، به بخش خصوصی واگذار گردد. در بخشی که انجام اين کار ميسر نميباشد، ميبايست سيستمی تدوين کرد که در آن سطح درآمد و امنيت شغلی مديران بانک ها مستقيما به عملکرد و سود آوری بانک وابسته باشد. همچنين، از آنجا که در اين بانک ها تمام سرمايه متعلق به دولت ميباشد، عملکرد درست بانک ها، علاوه بر ايجاد يک سيستم حسابرسی شفاف و کارا، مستلزم سيستم نظارتی دقيقی است که بتواند ريسک های پذيرفته شده را تنظيم و کنترل کند.

موسساتی که از نظام بانکی وام گرفته اند شديدا به يارانه های ارزي، انرژی و ساير يارانه های مستقيم و غير مستقيم دولت وابسته ميباشند. همانطور که در فصل های پيش گفته شد، در ج.ا. ارزش اين يارانه ها متجاوز از %15 توليد ناخالص ملی برآورد ميشود (به فصل های 3، 4، 5 ، 6 مراجعه کنيد). کاهش اين يارانه ها موجب خواهد شد که بسياری از اين موسسات نتوانند وام هايی را که از بانک ها دريافت کرده اند پرداخت کنند. لذا، دولت مجبور خواهد شد بيشتر اين وام ها را متقبل شود، و مبلغ لازم را به صورت تزريق سرمايه به بانک های مربوطه بپردازد. بنا بر اين، پيش از، يا همزمان با اصلاح نظام بانکي، دولت ميبايست اقدام به اصلاح سيستم يارانه ها و ساختار مالکيت و مديريت بخش های توليدي، به ويژه موسسات دولتی و نهاد ها بکند. بدون انجام اين امر، اصلاح بنيادين نظام بانکي، به ويژه مشارکت بخش خصوصی در مالکيت و مديريت آن ميسر نخواهد بود، زيرا ريسک هايی که در کنترل نظام بانکی نميباشند هرآن ميتوانند به بخش بانکی منتقل شده و سودآوری آنرا دگرگون کنند.

قبل از آنکه دولت اقدام به خصوصی سازی گسترده موسسات بزرگ، از جمله بانک ها بکند، ميبايست:

1. ابتدا سياست های اقتصادی خود را در زمينه های ارزي، واردات، صادرات، تخصيص يارانه ها، بازار کار و غيره تصحيح کند.

2. سپس، طی يک حسابرسی دقيق و شفاف ارزش واقعی موسسات دولتی و نهاد ها را در فضای سياست های جديد محاسبه کند.

3. بعد، آن بخش از بدهکاری موسسات دولتی به نظام بانکی را، که در فضای جديد قادر به پرداخت آنها نميباشند متقبل شود، و خسارت بانک ها را با تزريق سرمايه لازمه جبران کند.

4. سپس، طی يک حسابرسی دقيق ارزش بانک ها را بر مبنای جديد ارزيابی کند.

5. آنگاه، طی يک برنامه حساب شده اقدام به خصوصی سازی موسسات مزبورو بانک ها بکند.

تا حد امکان، بخشودگی بدهی موسسات دولتی به نظام بانکی و جبران خسارت بانک ها توسط دولت ميبايست همزمان با خصوصی سازی موسسات مقروض و بانک های مربوطه انجام پذيرد. چنانچه اين امر ميسر نباشد، خصوصی سازی ميبايست با کمترين تاخير، بعد از بخشودگی بدهکاری ها و جبران خسارات بانک ها صورت گيرد. در غير اين صورت،همانطور که تجربه کشورهای اروپای شرقی نشان ميدهد، اين خطر وجود خواهد داشت که بخشودگی بدهکاری موسسات دولتی و جبران خسارات بانک ها موجب تشديد سوء مديريت موسسات دولتی گشته، و به خسارات و بدهکاری های بزرگتری بيانجامد. خصوصی سازی فوری موسسات دولتي، بعد از تقبل وام های موسسات مقروض و جبران خسارات بانک ها، موجب خواهد شد مسئوليت مديريت و ريسک های آتی اين موسسات به بخش خصوصی منتقل گردد. حال آنکه، انجام اين اصلاحات بدون خصوصی سازی نه تنها عرصه را برای تکراراشتباهات گذشته باز خواهد گذاشت، بلکه مديران دولتی را متوقع خواهد کرد که در صورت تکرار سوء مديريت و فساد اداري، دولت مجددا به ياری آنها شتافته و بدهکاری ها و خسارات آنها را دوباره متقبل شود.

در مورد موسساتی که خصوصی سازی سريع آنها ميسر نميباشد، ميبايست برنامه و اهداف موسسه و مديران آنرا به دقت تعيين کرده، سپس با ايجاد يک سيستم حسابرسی کارآ و شفاف، درآمد و امنيت شغلی مديران موسسات را به سود آوری و موفقيت اقتصادی موسسات تحت مديريتشان وابسته کرد. موفقيت اين امر در اقتصادی مانند اقتصاد ج.ا.، که در آن مافيای اقتصادی ريشه گرفته و براقتصاد کشور مسلط گشته است، مستلزم وجود دموکراسی سياسی است.

اصلاح بخش بانکی پيش شرط رشد بخش خصوصی است. اما اين کار، در عين آنکه اجتناب ناپذير ميباشد، دشوار بوده و ريسک های جديدی را با خود همرا ه خواهد داشت. در نظام دولتی موجود بانک ها غالبا فاقد تخصص و مهارت لازم برای ارزيابی ريسک مقاله ها و تخصيص اعتبارات بر مبنای ريسک مقاله ميباشند. کانون توجه نظام فعلی در آن است که بانک ها را مجبور کند تا در تخصيص منابع، سهميه بندی ها و نرخ های بهره ديکته شده را رعايت کنند. انتقال به سيستم جديد بدون داشتن تخصص های لازمه حامل ريسک ميباشد. لذا قبل از تغيير نظام بانکی دولت ميايست مهارت های لازمه را به پرسنل بانکی آموزش بدهد.

بعلاوه، همانطور که تجربه اصلاح بخش مالی در ساير کشورها نشان داده، استفاده صحيح از تجربه، مهارت ها، تکنولوژی و توان مالی بانک های خارجی ميتواند کار اصلاح نظام بانکی را تسهيل کرده و ريسک های آنرا کاهش دهد.

پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی و اجتماعي، و استفاده مطلوب از توان اقتصاد کشور مستلزم اصلاح بنيادين نظام بانکی است، که طی 25 سال گذشته دچار عقب افتادگی مزمنی شده است. اما انجام اين امر مستلزم وجود دموکراسی سياسی است. در نظام هايی که در آن مافيای اقتصادی ريشه گرفته و براقتصاد مسلط گرديده، استقرار دموکراسی سياسی غالبا پيش شرط موفقيت برنامه اصلاحات اقتصادی ميباشد.