مقاله ممنوعیت استملاک اموال غیر منقول توسط بیگانگان

دانلود مقاله ممنوعیت استملاک اموال غیر منقول توسط بیگانگان
اشاره
دیوان داوری دعاوی ایران. ایالات متحده یک مرجع رسیدگی بینالمللی است که دو دولت ایران و ایالات متحده به دنبال امضای بیانیههای الجزایر (۹/۱۰/۱۳۵۹) آن را تأسیس کردهاند. از جمله موار صلاحیت دیوان عبارت است از: رسیدگی به دعاوی اتباع ایران علیه امریکا و نیز دعاوی اتباع امریکا علیه ایران (بند ۱ ماده ۲ بیانیه حل و فصل دعاوی). گرچه صلاحیت موضوعی دیوان در خصوص دعاوی اتباع هریک از دو دولت علین دولت دیگر مشتمل بر یک سلسله از دعاوی است که ناشی از قراردادها، دیون سلب مالکیت، مصادره و هرگونه اقدام مؤثر در مالکیت میباشند. که حوزهای نسبتاً وسیع را رقم میزند. اماصلاحیت شخصی دیوان، به دعاوی اتباع هریک از دو دولت منحصر و محدود است.
ماده ۷ بیانیه الجزایر در مورد حل و فصل دعاوی از واژه «تبعه» تعریفی به دست داده که البته معطوف و محدود به مقاصد اجرای همان بیانیه است. به موجب بند ۱ ماده ۷ بیانیه حل و فصل دعاوی: «تبعه ایران»یا«ایالات متحده» حسب مورد، یعنی: (الف) شخص حقیقی که شهروند ایران یا ایالات متحده باشد، (ب) شرکت یا سایر اشخاص حقوقی که طبق قوانین ایران با ایالات متحده…. تشکیل شده باش….»؛ با این که تعریف «تبعه» در بیانیه حل و فصل به اندازه کافی روشن است و ابهامی ندارد و آشکار ا منصرف از اتباع مضاعف ایران و امریکا است اما در نخستین سالهای پس از تأسیس دیوان این پرسش مطرح شد که آیا اشخاصی که دارای تابعیت مضاعف ایران و امریکا هستند نیز میتوانند به استناد یکی دو تابعیت خود دعوایی علیه دولت دیگر طرح کند یا نه؟ دولت ایران عقیده داشت دیوان داوری فاقد صلاحیت (شخصی) برای رسیدگی به این دعاوی است اما موضوع امریکا (به عکس) آن بود که دیوان صلاحیت رسیدگی دارد و هردو دولت برای اثبات موضع خود به متن بیانیهها و نیز اصول و موازین حقوق بینالملل استناد میکردند. طرح این سؤال زمینه یک اختلاف در تفسیر بیانیهها بین دولتهای مؤسس دیوان را فراهم کرد و از دیوان داوری که صلاحیت تصمیمگیری در مورد اختلافات دو دولت در مورد تفسیر بیانیهها را نیز دارد، خواسته شد موضوع را رسیدگی کند و رأی دهد. موضوع پرونده الف/ ۱۸ دیوان داوری همین قضیه است. دیوان داوری سرانجام تصمیم گرفت که واجد صلاحیت رسیدگی به دعاوی دارندگان تابعیت مضاعف ایران و امریکا است، مشروط بر این که تابعیت مورد استناد خواهان برای طرح دعوا، در مقایسه با تابعیت دیگر او مؤثر و غالب باشد. این تصمیم دیوان با اکثریت آرا اتخاذ شد و داوران ایرانی با آن مخالفت نمودند.
تصمیم دیوان در احراز صلاحیت برای رسیدگی به دعاوی اتباع دارای تابعیت مضاعف، از نظر تحلیل حقوقی معطوف به مقوله صلاحیت و «آیین دادرسی» است، زیرا در واقع برای دارندگان تابعیت مضاعف فقط حق دسترسی به دیوان را قائل شده و دعوای ایشان را فیالجمله «قابل استماع» دانسته است، اما دیوان داوری در پایان تصمیم خود«اخطار مهمی» را به این مضمون افزوده است که هر چند پس از احراز «تابعیت مؤثر و غالب» خواهان نسبت به کشوری که به استناد داشتن تابعیت آن کشور به دیوان مراجعه نموده، دیوان صلاحیت رسیدگی به دعوای او را خواهد داشت، اما «تابعیت دیگر خواهان میتواند از لحاظ ماهیت دعوا همچنان ذیربط و معتبر بماند». به عبارت دیگر، تابعیت دیگر خواهان در ماهیت دعوای او مؤثر است. در ورای این جمله کوتاه، معرکهای از آرا و نظریات حقوقدانان و علمای حقوق بینالملل برپا است و دیوان داوری هم در آرایی که در مقام اعمال و اجرای این «اخطارمهم» در عمل صادر نموده، میدان بحث را فراختر و گاه مغشوش کرده است. محور بحث آن است که اولاً: مضمون و مفهوم «اخطار مهم» از لحاظ نظری به کدام اصل یا اصول حقوق بینالملل بازمیگردد و بر پایه چه قاعده یا اصل حقوقی است که تابعیت دیگر خواهان در مرحله ماهیت. یعنی سنجش قضایی دعوا و احراز استحقاق یا عدم استحقاق مدعی ذیربط ـ باقی میماند، ثانیاً: در تطبیق این مفهوم بر مصادیق تا کجا میتوان پیش رفت؟
در باره مبانی نظری «اخطار مهم» دیوان همین قدر اشاره میکنیم که اصل حسننیت دائر مدار اصلی آن است. اصل دستهای پاک در مراجعه و دادخواهی نزد مراجع قضایی، منبع سوءاستفاده از حق و نیز قاعده منع انکار پس از اقرار (استاپل ـ ) از جمله اصول یا قواعدی است که تأویل اخطار مهم به آنها باز میگردد. هرچند همه این اصول و قواعد، بازتابی از اصل کلی حسننیت است، اما در خصوص تطبیق «اخطار مهم» بر مصادیق، اختلاف نظر بیشتری وجود دارد. به طور مسلّم، فارغ از مصادیق مشتبه، وقتی دعوای خواهان بابت مطالبه حقوق و اموالی باشد که خاص اتباع ایرانی است، از جمله مواردی است که «تابعیت دیگر» خواهان درماهیت معتبر میماند. مانند اموال غیرمنقول. معذلک عدهای شبه افکندهاند و با تفسیر خاصی که از ماده ۸۹ ق.م. به دست دادهاند، میگویند تملیک غیرمنقول از حقوق خاصه اتباع ایران نیست و خارجیان هم میتوانند در ایران مالک غیر منقول شوند.
مقاله حاضر پیرامون بحث و تفصیل همین مقوله است و مسأله ممنوعیت تملک غیرمنقول توسط بیگانگان را با ذکر شواهد و نمونهها و نیز استدلالهای حقوقی، به نحو مستند، بررسی نموده است. ارزش مقاله حاضر علاوه بر وجود نظری و استدلالی آن که به قلم یکی از استادان مسلّم حقوق بینالملل نوشته شده، به دو امر دیگر هم مربوط است. یکی این که ، نویسنده آن سالها دست اندرکار دعاوی مطروحه در دیوان داوری ایران ـ ایالات متحده بودهاند و دوم این که حاوی استقصای وسیع در اسناد و مدارک تاریخی مربوط به موضوع تملک غیرمنقول توسط خارجیان در ایران است که از این حیث میتوان گفت «تاریخ حقوق ایران» این مقوله را به دست داده و نوشته حاضر را مطلوبتر و جذابتر ساخته است.

• مقدمه

در مورد تملّک اموال غیرمنقول، زمانی که تابعیت خارجی مطرح میشود، میتوان چهار گروه متمایز را تشخیص داد:
گروه اول: بیگانگان غیر مقیم
گروه دوم: بیگانگان مقیم
گروه سوم: ایرانیانی که با رعایت مقررات قانونی تابعیت ایران را ترک کردهاند.
گروه چهارم: ایرانیانی که بدون مقررات قانونی، تابعیت خارجی تحصیل کردهاند.
بیگانگان غیر مقیم
طبق ماده ۹۶۱ قانون مدنی ایران، اتباع خارجه بطور کلی از حقوق مدنی متمتع هستند مگر در موارد مذکور در بندهای سهگانه آن ماده، که فقط بند اول آن موضوع بحث ما است و دو مورد دیگر ارتباطی ندارد.
بند اول، شامل حقوقی است که قانون آن را صراحتاً منحصر به اتباع ایران نموده و یا آن را صراحتاً از اتباع خارجه سلب کرده است. نمونه بارز و آشکار این حقوق، حق تملک اموال غیرمنقول است که قانون ایران آن را مختص به اتباع ایران قرار داده و از بیگانگان غیرمقیم سلب نموده است.
مهمترین فلسفه وجودی این قانون جلوگیری از سلطه بیگانگان از طریق تصرف اراضی مملکت است تا به سرنوشت آنانی دچار نشوند که ندانسته اراضی و املاک خود را به بیگانگان فروختهاند و سرانجام سرزمین آبا و اجداد خود را از دست دادهاند. ممنوعیت حق استملاک غیرمنقول برای بیگانگان، خاص کشور ایران نبوده و نیست:
گزارش میرزا جعفرخان مشیرالدوله [مهندس باشی] از اوضاع عراق عرب و رفتار سوء عثمانیها با اتباع ایران و امور مرزی مورخ ۱۸ جمادیالثانی ۱۲۶۵ حاکی است که:
«… جمیع تبعه دولت علیه ایران متوطنین [مقیم] عتبات عالیات و عراق عرب [باید] هرچه خانه و عمارت و ملک و مستغلات دارند همه را حکما بفروشند و من بعد به ابتیاع یک وجب ملک و خاک مأذون نباشند یا این که همگی داخل تبعه عثمانی [گردند]… اکنون یک نفر عجم قادر به ابتیاع ملکی نیست و نمیتواند ملکی ابداع و احداث کند… سرکار ضیاءالسلطنه در نجفاشرف بنای مدرسه داشت زمین آنجا را خریده، بنّا و عمله انداخته اکثر آن را ساختهاند این اوقاف عمله را بیرون کرده قدغن نمودهاند احدی از اهل ایران به عنوان احداث ملک آجری روی آجر نگذارد».
یادآوری میشود که ایالات متحده در سال ۱۸۴۰ میلادی با جلوگیری از تملک مستغلات وسیله اتباع بیگانه در داخل خاک آن کشور، حق کشورهای دیگر را مبنی بر این که فقط اتباع خود آن کشورها میتوانند اموال غیرمنقول داشته باشند عملاً به رسمیت شناخت.
اکنون هم نظیر چنین قانون و مقررات منعکنندهای در اکثریت قریب به اتفاق کشورهای جهان، از جمله در بسیاری از ایالتهای امریکا وجود دارد.
در ایران نیز بندهای ۱۲ و ۱۴ قانوننامه تابعیت، راجع به همین ممنوعیت است. بند ۱۲ قانوننامه تابعیت میگوید: «نسوان ایران که به سبب ازدواج با تبعه خارجه از تابعیت ایران خارج میشوند. مثل سایر اتباع خارجه از استملاک دهات و قراء و مستقلات در ایران ممنوع و بینصیب خواهند بود. مگر آنچه را که عهدنامجات [عهدنامهها] اجازه داده است».
بطوری که ملاحظه میشود این بند حکایت از این دارد که اتباع خارجه از حق استملاک غیرمنقول از قبیل دهات و مستغلات ممنوع هستند. ممکن است ایراد گرفته شود کحه در متن قانوننامه تابعیت واژه مستغلات (با حرف غین) به غلط مستقلات (با حرف قاف) نوشته شده است در حالی که در زبان فارسی واژه مستقلات (با حرف قاف) وجود ندارد، بلکه تنها واژه مستغلات (با حرف غین) وجود دارد که از ریشه واژه عربی «غل» گرفته شده و معنی آن، اراضی کشت غله، یعنی زمینی است که از آن غلّه بردارند. بنابراین، ممنوعیت مذکور در بند ۱۲ قانوننامه تابعیت، شامل مستغلات (با حرف غین) به معنای اراضی کشت غله میباشد نه زمینهای شهری، باغات و ساختمانها، این ایراد صحیح نیست زیرا امروزه معانی دیگر این کلمه متداولتر است و به معنای خانه، کاروانسرا و دکان که به اجاره دهند، به کار میرود.
گذشته از این، در زبان فارسی نه مستغل (با حرف غین) وجود دارد و نه مستقل (با حرف قاف)، بلکه هردو واژه عربی است که مانند صدها واژه دیگر عربی، در زبان فارسی استعمال میشود.
به هر حال بند ۱۴ همین قانوننامه تابعیت میگوید:
«کسانی که از ممالک خارجه به مملکت ایران آمده و در مدت اقامت ایران تابعیت خود را اظهار نکردهاند و به تمام امور آنها مثل تبعه ایران رسیدگی شده باشد، و یا در خاک ایران ملک خریده باشند که این امتیاز مخصوص تبعه داخله است، در این صورت از تبعه دولت علیه ایران محسوب خواهند شد و ادعای تبعه خارجه در حق آنها قبول نخواهد شد».
از این بند چنین استنباط میشود که حق تملک غیر منقول، مختص به اتباع ایران است، شاید بتوان گفت که استثنای مذکور در بند اول ماده ۹۶۱ قانون مدنی متأثر از این دو بند قانوننامه تابعیت است چه، کلمات و عباراتی که در بند مذکور نوشته شده، تقریباً مشابه همان عباراتی است که در بندهای ۱۲ و ۱۴ قانوننامه تابعیت وجود دارد.
متن این قانوننامه تابعیت، در مجموعهای تحت عنوان «قانوننامه تذکره با قانون تابعیت و دستورالعمل کل تفتیش تذکره در چایخانه فاروس تهران، در سال ۱۳۲۶ قمری چاپ و انتشار یافته است. مواد این قانوننامه تابعیت را دکتر محمد مصدق وزیر دادگستری، وزیر امور خارجه، وزیر دارایی و نخستوزیر اسبق ایران، در زمانی که نماینده دوره پنجم مجلس بوده به تفصیل شرح داده و در صفحه پایانی آن نوشته است:
«… این است اصول دستخط تابعیت [قانوننامه تابعیت] که تاکنون… در وزارت خارجه مجرا است».
تاریخ امضای قانوننامه تابعیت
تاریخ امضای قانوننامه تابعیت در متن چاپ شده آن ذکر نگردیده است و در مورد آن اختلافنظر وجود دارد:
دکتر محمد مصدق در ابتدای مقاله خود نوشته است:
«اساس قواعد و مقررات راجعه به تابعیت در ایران دستخطی است که در سال ۱۳۱۳ هجری قمری که مصادف با ۱۸۹۶ میلادی است از ناصرالدین شاه چهارمین پادشاه سلسله قاجاریه صادر شده….»
علاءالدین مرعشی در پایاننامه دوره لیسانس خود، در دانشکده حقوق دانشگاه تهران نوشته است:
«قدیمیترین قانونی که در موضوع تابعیت در ایران میتوان به دست آورد ظاهراً باید قانونی باشد که در ۲۴ ذیالقعده ۱۳۱۳ قمری به تصویب مرجع صلاحیتدار آن وقت ایران رسیده است… ولی اگر تاریخ قتل ناصرالدین شاه را در ۱۷ ذیالقعده ۱۳۱۳ با تاریخ تصویب این قانون احتمالی مقایسه کنیم میبینیم که باید در زمانی که هنوز ولیعهد [مظفرالدین میرزا] به طهران نرسیده بود قانون تصویب شده باشد وچنین چیزی بعید و تقریباً غیرممکن به نظر میآید».
مرعشی به دنبال مطاب فوق، نوشته است:
«بعد از این تاریخ [۱۳۱۳ قمری] دیگر اسمی از قانون یا فرمان تابعیت در میان نیست تا سال ۱۳۴۴ قمری که قانوننامه تابعیت در ایران تهیه گردیده است».
دکتر محمد نصیری، بدون ذکر مأخذ ولی ظاهراً تحت تأثیر کتاب مرعشی، تاریخ قانوننامه تابعیت را ۲۱ جمادیالثانی ۱۳۲۴ [۱۲۸۵شمسی] ذکر نموده است.
جواد عامری تاریخ امضای قانوننامه را شوال ۱۳۱۷ [۱۲۷۸ شمسی] دانسته است. ارسلان خلعتبری هم مینویسد: «….در شوال ۱۳۱۷ در زمان سلطنت مظفرالدین میرزا قانونی به نام قانوننامه تابعیت دولت علیه ایران در تحت پانزده بند تنظیم گردید».
دکتر محمد سلجوقی هم قانوننامه تابعیت را اولین مقررات قانونی در زمینه تابعیت دانسته و تاریخ تصویب آن را، با اندکی تفاوت از دکتر نصیری، ۲۴ جمادیالثانی ۱۳۲۴ ذکر نموده است. اما هیچ یک از این تاریخها با تاریخ مندرج در صدر ماده ۹۸۹ قانون مدنی هماهنگی ندارد. ماده ۹۸۹ قانون مدنی میگوید:
«هرتبعه ایرانی که بدون رعایت مقررات قانونی بعد از تاریخ ۱۲۸۰ شمسی [۱۳۱۹ قمری] تابعیت خارجی تحصیل کرده باشد تابعیت خارجی او کانلمیکن بوده و تبعه ایران شناخته میشود…»
در مورد این ماده نکات زیر قابل توجه است:
الف.عبارت «بدون رعایت مقررات قانونی» و «بعد از تاریخ ۱۲۸۰ شمسی» در صدر ماده ۹۸۹ (مصوب سال ۱۳۱۳ شمسی) و مقایسه آن با عبارات صدر ماده مشابه در قانون تابعیت ۱۶ شهریور ۱۳۰۸ نشان میدهد که تنظیمکنندگان ماده ۹۸۹ (وزارت دادگستری و احتمالاً با همکاری وزارت امور خارجه) همچنین، تصویبکنندگان
آن (نمایندگان مجلس) عالم بودهاند که در سال ۱۲۸۰ شمسی (۱۳۱۹ هجری)«مقررات قانونی» در مورد تابعیت وجود داشته است. والّا اگر وجود نمیداشت ، ذکر عبارت «بدون مقررات قانونی» و سپس، برقراری محدودیتهای مقرر در ماده ۹۸۹،نیز مصداقی نمیداشت. گذشته از این، محدودیتهای مذکور باید در مقررات قبلی، اگر نه بیشتر، دست کم برابر آن وجود میداشت والّا اگر مقررات قانونی مورد اشاره بعد از سا ۱۲۸۰ شمسی (مثلاً در سال ۱۳۲۴ قمری برابر ۱۲۸۵ شمسی که بعضی از مؤلفین ذکر کردهاند) وضع شده باشد، در این صورت، عقاب بلا بیان میبود و دلیل معقولی وجود نداشت که ماده ۹۸۹ عطف به ماسبق بنماید و آن محدودیتها را درباره کسانی هم تسری دهد که در سال ۱۲۸۰ شمسی بدون رعایت مقررات قانونی سال ۱۲۸۵ شمسی تابعیت خارجی تحصیل کرده بودند.
ب. سال ۱۳۱۷ قمری (۱۲۷۸) که جواد عامری در تقریرات درسی خود، سال امضای قانوننامه تابعیت دانسته است، نمیتواند صحیح باشد زیرا معقول به نظر میرسد که قانونگذار در ماده ۹۸۹ قانون مدنی، ایرانیانی را که از تاریخ شوال ۱۳۱۷ [۱۲۷۸شمسی] تا دو سال بعد از آن (۱۲۸۰ شمسی برابر ۱۳۱۹ قمری) بدون رعایت مقررات قانونی تابعیت خارجی تحصیل کردهاند، از شمول ماده ۹۸۹ عملاً معاف گرداند.
پ. تاریخ ۱۳۱۳ قمری [۱۲۷۴ شمسی] که دکتر مصدق در مقاله خود ذکر نمودهاست، هرچند با تاریخ «نامه مظفرالدین میرزا ولیعهد به سفارت عثمانی» تا حدودی مطابقت دارد ولی مشکلگشا نخواهد بود و این ایراد وارد است که چرا متخلفان بین سالها ۱۳۱۳ تا ۱۳۱۹ قمری [از ۱۲۷۴ تا ۱۲۸۰شمسی] را از شمول ماده ۹۸۹ عملاً معاف کردهاند؟
ت. اگر تاریخ امضای قانوننامه مقارن قبل از ۱۲۸۰ شمسی نبوده باشد، این سؤال مطرح میشود که انتخاب سال ۱۲۸۰ شمسی در صدر ماده ۹۸۹ بر چه اساس بوده است؟
به نظر میرسد که احتمالاً قبل از سا ۱۲۸۰ شمسی دو قانوننامه وجود داشته: یکی، چنانکه از نامه مظفرالدین میرزا برمیآید، در حدود سال ۱۳۱۲ قمری به امضای ناصرالدین شاه رسیده و دیگری مقارن سال ۱۲۸۰ شمسی به امضای مظفرالدین شاه؛ اما این که قانوننامه موجود کدامیک از آنها است، معلوم نیست. این احتمال هم وجود دارد که نام یکی از آنها «قانون تابعیت» و نامه دیگری «نظامنامه تابعیت» بوده است. به هرحال قبل از قانوننامه تابعیت هم، دولت ایران در عهدنامههایی که با کشورهای دیگر منعقد میکرد، حتیالمقدور سعی داشت اجازه تملک غیرمنقول به اتباع طرف مقابل عهدنامه، حتی آنهایی که در ایران اقامت داشتهاند اعطا ننماید و فقط به اعطای حق اجاره اکتفا کند. از آن جمله است عهدنامه ایران و بلژیک مورخ ۱۴ ژوئیه ۱۸۴۱ که ماده دوم آن میگوید:
«تبعه دولتین … هرکدام خواهند با کرایه برای امر تجارت و نشیمن خود منزل و حجره و انبار اجاره کنند مأذون باشند….»
با عهدنامه ایران و اسپانیا مورخ مارس ۱۸۴۲ که در ماده دوم آن نوشته شده است:
«تبعه دولتین علّیتین مأذون باشند که به آزادی و امنیت تمام به مملکت یکدیگر آمد و شد نمایند و تجارت و سیاحت و معامله کنند و خانه و دکان و حجره و انبار به قدر ضرورت امور خود کرایه سازند و از طرف مباشرین دیوان بههیچوجه ممانعت نشود….»
عبارت «ممانعت نشود» به خوبی میرساند که نه تنها در تملک اموال غیرمنقول برای اتباع بیگانه ممانعت به عمل میآمد، بلکه اجاره آن هم محتاج اجازه بود و اگر این اجازه داده نمیشد، از اجاره هم ممانعت به عمل میآمد. فصل ششم قرارداد ایران و آلمان مورخ ۱۸۷۳ میلادی نیز صراحت دارد براین که:
«تبعه دولتین مأذون خواهند بود… خانهها و انبارها و دکاکین به جهت امور خود اجاره نمایند… و این مقرر است که [هرگاه] دولت علیه ایران به رعایای یک دولت خارجه حق تحصیل و تملیک اراضی و خانهها و انبارها و سایر املاک در ایران بدهد، همان حق نیز به رعایای دولت آلمان داده خواهد شد».

و…………..